行政法第三形態(tài)視角下行政主體研究

【摘 要】隨著社會新治理模式的展開，以“自由權(quán)和社會權(quán)--公共行政權(quán)”為主軸的行政法第三形態(tài)隨之產(chǎn)生。在此背景下，行政機關(guān)以及授權(quán)組織以外的社會主體的大量出現(xiàn)，已經(jīng)從事實上瓦解了現(xiàn)有的行政主體理論。文章將從目前的行政主體理論和行政法第三形態(tài)視角出發(fā)，探討我國行政主體的發(fā)展與改革。

【關(guān)鍵詞】社會治理模式；行政法第三形態(tài)；行政主體

一、我國行政主體概況

行政主體是行政法學(xué)的一個基本范疇。對于行政主體的界定，學(xué)術(shù)界存在不同的表述：有學(xué)者認(rèn)為行政主體是指依法享有行政權(quán)，能以自己的名義對外行使該權(quán)，并對行為的效果承擔(dān)法律責(zé)任的組織，有學(xué)者則認(rèn)為行政主體系指依法擁有獨立的行政職權(quán)并能代表國家以自己的名義行使行政職權(quán)以及獨立參加訴訟，并能獨立承受行政行為效果與行政訴訟效果的組織。筆者認(rèn)為行政主體是指行政法律關(guān)系中與行政相對人互有權(quán)利義務(wù)的另一方，是以其行政法上的權(quán)利和行為能力而獨立行使行政權(quán)力并承擔(dān)法律責(zé)任的主體。

在法律層面上，從我國《憲法》第85條的規(guī)定，以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第56條的規(guī)定，我們了解到中央行政機關(guān)和地方行政機關(guān)都是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，都有權(quán)代表國家行使職權(quán)。中央行政機關(guān)作為行政主體，地方行政機關(guān)作為國家的代理行政主體在法律上得到了肯定。但是，個人在我國不是獨立的行政主體，社會行政主體在我國法律上沒有得到全面體現(xiàn)。

在我國目前行政主體理論中，行政主體只包括了行政機關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)組織和規(guī)章授權(quán)的組織。

二、行政法的第三形態(tài)概述

現(xiàn)代行政法在中國的發(fā)展歷程可以概括為三種形態(tài)：第一形態(tài)是以“國家行政權(quán)一公民自由權(quán)”為主軸；第二形態(tài)以“自由權(quán)和社會權(quán)一國家行政權(quán)”為主軸；第三形態(tài)以“自由權(quán)和社會權(quán)一公共行政權(quán)”為主軸。現(xiàn)代行政法第三形態(tài)的形成是因應(yīng)社會治理模式的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，伴隨著由國家單獨管理公務(wù)的舊的模式到以實現(xiàn)公共力量價值共享、責(zé)任共擔(dān)的新的治理模式的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代行政法第三形態(tài)也隨之出現(xiàn)。社會治理新模式的轉(zhuǎn)變反映在現(xiàn)代行政法第三形態(tài)的建構(gòu)上就是：國家任務(wù)的社會化導(dǎo)致社會行政的萌生，行政主體的社會化導(dǎo)致國家行政的拓展，行為方式的社會化導(dǎo)致合作行政的興起。國家任務(wù)、行政主體、行為方式的社會化，將使社會行政、國家行政以及合作行政三足鼎立，為現(xiàn)代行政法第三形態(tài)的構(gòu)建提供支撐。

（一）行政法第三形態(tài)的基本特征。（1）越來越多的社會主體從事部分公共事務(wù)；（2）共同行政這一行政方式出現(xiàn)；（3）公共行政包括了國家行政和社會行政；（4）行政法具有三個權(quán)利要件：國家行政權(quán)、相對人權(quán)利、社會行政權(quán)；（5）行政法是在授權(quán)之外，為了保障社會自治和民主參與的；（6）民主成為行政法的基本理念。

（二）行政法第三形態(tài)的形成要件。首先，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的治理模式確立，國家還權(quán)于社會并著力培育和發(fā)展社會力量以塑造均衡政治生態(tài)結(jié)構(gòu)；其次，在“政府一國家”和“企業(yè)一市場”之外出現(xiàn)社會治理的第三場域， 即“非政府組織一社會”；再次，改革開放持續(xù)深人，科學(xué)發(fā)展、和諧穩(wěn)定、社會全面建設(shè)取代經(jīng)濟發(fā)展、構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制成為國家核心任務(wù)。在以上這些條件出現(xiàn)時，行政法第三形態(tài)就形成了。在行政法第三形態(tài)視角下，行政主體、行政法律關(guān)系、行政程序等方面都需要被重新認(rèn)識。筆者重點研究在行政法第三形態(tài)視角下的行政主體方面。接下來就將結(jié)合上文提到的行政法第三形態(tài)，研究在行政法第三形態(tài)視角下，我國行政主體的基本范疇。

三、行政法第三形態(tài)視角下行政主體的基本范疇

在行政法第三形態(tài)視角下行政主體的發(fā)展趨勢將是多元化的，所以筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在行政主體總概念地位不變的前提下，通過學(xué)說及立法將其內(nèi)容擴充為以下三部分：

（一）行政機關(guān)。行政機關(guān)有廣義和狹義之分。狹義的行政機關(guān)是指各級人民政府，而廣義的行政機關(guān)是指各級人民政府及其職能部門。實踐中講的行政機關(guān)是廣義上的行政機關(guān)，是指人民通過自己的代議機關(guān)依憲法和行政組織法的規(guī)定設(shè)置的行使國家行政職權(quán)、履行國家行政職能的專門國家機關(guān)。行政機關(guān)有如下幾個特征：1、行政機關(guān)是執(zhí)行國家行政職能的專門國家機關(guān)，是依法成立的代表國家行使權(quán)力的組織；2、行政機關(guān)設(shè)立的依據(jù)是憲法和行政組織法，其權(quán)力來源也是憲法和行政組織法；3、行政機關(guān)具有固定的行政組織機構(gòu)及公務(wù)員編制。

行政機關(guān)主要包括中央行政機關(guān)、一般地方行政機關(guān)、民族區(qū)域自治行政機關(guān)和特別行政機關(guān)。行政機關(guān)的法律地位包括：1、行政機關(guān)在國家機關(guān)中是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。2、行政機關(guān)在對外管理中是具有主體地位的管理機關(guān)。行政機關(guān)主要包括中央行政機關(guān)、一般地方行政機關(guān)、民族區(qū)域自治行政機關(guān)和特別行政機關(guān)。

因此，行政機關(guān)無論在現(xiàn)有行政法理論下還是在行政法第三形態(tài)視角下都應(yīng)該享有行政主體的資格。

（二）被授權(quán)主體。被授權(quán)組織也常稱為法律法規(guī)授權(quán)組織，是指國家憲法和行政組織以外的單行法律、法規(guī)將某一方面的行政職權(quán)的一部分或全部，通過法定方式授予其行使的組織。一般來說被授權(quán)組織具有以下幾方面的特點：1、必須具有法律、法規(guī)的明確授權(quán)；2、被授權(quán)組織與行政機關(guān)不同，它是指行政機關(guān)以外的組織，主要包括行政機構(gòu)和社會組織；3、授權(quán)必須符合法定方式。根據(jù)我國現(xiàn)階段的行政法規(guī)則，其他社會組織要以自己的名義對外作出一定的公共行政行為并獨立承擔(dān)法律責(zé)任，就必須得到法律、法規(guī)的明確授權(quán)；一般認(rèn)為，可以獲得授權(quán)而成為行政主體的社會組織包括：行政性公司、有行政職能的事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、少量有行政職能的企業(yè)單位、有行政職能的社會團(tuán)體等。需要引起注意的是，這里筆者用被授權(quán)主體而不用目前通用的被授權(quán)組織，是希望將從事公共事務(wù)的私人也納入進(jìn)來。

（三）具有公共事務(wù)管理職能的其他組織。這一點一直是學(xué)界爭論的熱點問題。在行政社會化的大趨勢下，一些社會組織在社會管理和公共服務(wù)中已占半壁江山，這些組織對我國的發(fā)展起著重要的作用。這也正是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會治理新模式的要求所在，所以筆者認(rèn)為，在行政法第三形態(tài)視角下，隨著行政主體多元化的發(fā)展，行政主體應(yīng)當(dāng)包含具有公共事務(wù)管理職能的其他組織，應(yīng)當(dāng)將從事社會公益事業(yè)、具有公共事務(wù)管理職能的其他組織納入行政主體范疇，主要是指執(zhí)政黨、工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織、政府指導(dǎo)下由基層群眾組成的自治組織以及社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)組織。

四、總結(jié)

行政法第三形態(tài)的提出， 對行政法制和理論來說具有革新意義。行政法第三形態(tài)的出現(xiàn)，行政法第三形態(tài)視角下行政主體的擴充，是行政法適應(yīng)社會治理新模式并為其提供法治保障的客觀需要。由于行政法第三形態(tài)是伴隨社會治理新模式的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，所以，為了適應(yīng)社會治理新模式，有必要將行政主體擴充為行政機關(guān)、被授權(quán)主體和具有公共事務(wù)管理職能的其他組織。并且，從總體上看這種擴充是順暢可行的，也應(yīng)該是有效的。

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