“牙簽規定”與美國反腐

法案對酒會有三條規定：一是不得有正式飯菜；二是不得安排正式的餐桌和椅子；三是酒會上所有的食品都只能用牙簽戳著吃……

19世紀30年代的“游說大王”薩姆·沃德有句格言：“得到一個議員贊成票的辦法是通過他的胃。”

因此，為避免議員和官員在酒桌飯局中被說客收買，國會多年來通過了一系列立法來限制此類社交活動，其中最著名的就是“牙簽規定”。2007年，美國國會通過一項俗稱為“牙簽規定”的立法，根據此法，企業或者行業游說者不得宴請聯邦議員和政府官員，但可以請他們參加酒會。法案對酒會有三條規定：一是不得有正式飯菜；二是不得安排正式的餐桌和椅子；三是酒會上所有的食品都只能用牙簽戳著吃，或用手指頭拿著吃。因此該法也被稱為“指頭食品立法”。

事實上，“牙簽規定”出臺后，華盛頓也出現了一定程度上的鉆空子行為，比如高檔餐廳中小點心生意火熱，其消費總量和金額甚至超過正式的晚餐。但這并不能宣告“牙簽規定”的失效，因為從總體效果上它的確剎住了華盛頓大擺宴席的風氣。

美國法律對公職人員的行為有著大量不厭其煩的嚴苛規定，不少規定甚至延伸到其家人身上，正是這些細節控制把權力限定在特定的跑道，防止越界。

比如，在公款接待上，美國地方政府官員的權限都有明文規定，即使市長請吃飯也不能超出標準，各州具體的標準有所不同，加州是每人10美元，康涅狄格州則是每人9美元，超過這個標準，就算行賄受賄。除嚴格的金額限制外，還要經過嚴格的審批程序，包括在什么地方宴請、參加人數、每人的餐費標準等等，都需要一一列清。而且，這類公務宴請必須用政府信用卡結算。

美國政府規定，公費出行必須遵循確實出于公務，花費最少的原則。根據相關規定，美國公務員因公乘航班出行，單程超過14小時，且第二天需要工作時，才可乘坐商務艙。美國公務支出具有統一規定，公務出行主要體現在《聯邦公務出行條例》內，該條例的問答版長達308頁，詳細規定了公務出行的交通工具選擇、支出、每日補貼等，每個人對于自己可享有的待遇一目了然，如公務員出行的首選是火車、飛機等公共交通方式。若公務員因公出差在24小時內沒買到經濟艙座位，或因殘疾等特殊原因需使用經濟艙以外的艙位時，可使用商務艙，前提是必須出具合格醫療機構提供的殘疾證明。該條例還強調，各部門應考慮成本等因素選擇對政府最有利的交通方式，若不采用主管部門批準的交通方式，一切額外費用自己承擔。若采用繞路的行程，結算時僅按直達費用報銷，其余費用自己承擔。政府會跟航空公司簽訂長期的優惠合同，以最大限度地降低政府的開支。財政部和國務院都規定公務員必須選擇與政府簽有合同的航空公司，否則不能報銷。

除了交通，出差津貼也是公務員差旅的重要環節。美國政府駐外機構每年都會根據當地的情況向國務院津貼辦公室呈交《酒店和餐館報告》，提供當地一般為公務員提供的打折房間價位、快餐店的食物價格、服務費等，供政府設定海外差旅津貼標準。美國國務院網站每月會發布一次公務員海外差旅津貼標準，詳細列出美國外交官國外出差時，多項費用的報銷限額，包括最高住宿費、餐費及雜費和每天最高花費。此前，駱家輝抵達博鰲論壇后，并未入住某五星級酒店，而是入住了一間四星級酒店。因為他的隨行人員稱：“該五星級酒店的價格是美國政府差旅財務規定的3倍，大使不能住。”報銷限額標明，公務出差到海口的住宿補貼標準為每天181美元（約合人民幣1136元），而該五星級酒店的豪華間網絡報價為1840元，行政間為2415元。

被規定好的不止是交通方式和報銷標準。政府的高級官員無論是因公還是因私搭乘飛機，其信息都將匯報給服務管理部門，并對公眾公開；官員所收受的禮物將等價抵消出差所產生的報銷費用，如果超出，還要退還現金；對于報銷欺詐行為，將處以當事人至少五年的監禁。這些規定的目的，寫在美國《聯邦公務出行條例》的開頭：“使官員對自己的可支配額度一目了然”。

美國的反腐敗法律中給人印象深刻的一點就是大量精確的數字，比如前文提到的10美元、9美元的宴請標準，比如14小時以內坐經濟艙。此外還有許多例子，如：對“合法游說”和“影響力交易罪”的區分以數字為界：說客招待某位議員，每次花費在50美元以下，且一年內的所有花費不超過100美元，就是“合法游說”，如果某次招待花費超過了50美元，或者一年內招待某位議員總花費超過了100美元，就是“影響力交易罪”了；對高級政府官員兼職的限制也都有數可查：每年從政府以外獲得的收入不得超過其年薪的一定比例數，總統提名的高級行政人員為 15%，眾議員為 30%，參議員為 40%；

政府雇員接受禮物也有不可逾越的邊界——可以每次從一個來源接受未曾索取的、總的市場價值不超過20美元的禮物，但是從任何一個人獲得的單項禮物的總的市場價值每年不得超過50美元。

這些數字當然都是人定的，是不是每個數字都完全科學呢？也未必，比如一頓49美元的飯就一定比51美元的更干凈嗎？美元會升值貶值，為什么20美元的禮物標準從來不變呢？但有時候制度的形式本身就是它的目的，這些數字邊界的存在，無時無刻不提醒著官員，你的支配權是有邊界的，你的一舉一動都要守規矩。而媒體和公眾也可以利用這些明確的規則去監督官員。在這個意義上，50美元還是60美元已經不重要了，最重要的是邊界的存在。

除了一目了然的數字，美國法律還會用舉例子的方式將規則進一步明確。比如《行政部門雇員道德行為準則》在第二章“外來禮物”中附了這樣一個例子：退伍軍人管理局議員的某采購人員經常和藥品制造商的代表往來，藥品代表們通常到采購員的辦公室時都給他帶來三明治和軟飲料，即使每頓午餐少于6美元，經常接受這些小禮物也是不恰當的。關于禮物價值的確定，也有例子：有人提供給雇員一張慈善活動的票，如果票面價值是250美元，即使該活動實際價值僅是20美元，那么這張票的市場價值也應該按250美元算。細致的規定，通俗易懂的解釋，都是為了避免可能出現的擦邊球和扯皮。

美國反腐敗中的細節控制提醒我們，不要因為怕鉆空子而不去制定規則，如果一道柵門擋不住，不妨再設一道，或者把原來的門進行修補。當柵欄越來越密，自然就能擋住大多數的不守規矩者。反腐沒有捷徑，美國即使權力制衡、媒體發達如此，對公職人員也需要全方位、精確地限制，而不能空談“陽光是最好的消毒劑”。既然權力天然趨向腐敗，反腐敗就只能時時刻刻把公職人員當“賊”來防。

摘編自《中國周刊》、《生命時報》