“決定”的法律性質初探

決定權是各級人大及其常委會的一項重要職權，相較于立法權、監督權和人事任免權，決定權的內涵更為豐富。表現為，決定的對象多層面、決定的性質多屬性、決定的形式多種類。這里需要說明的是，一些人長期把重大事項決定權和決定權等同起來，嚴格說來，其實這種認識是不全面的。在邏輯上，二者是種屬關系。基于此，筆者擬對人大的“決定”及其法律性質談一點粗淺的看法，以求教于大家。

依筆者看來，人大作出的“決定”大致可劃分為以下三類：其一、實體性決定。即各級權力機關依照法定程序，對國家或地方本行政區域內的政治、經濟和社會發展等各方面的重大事項作出決定或者決議。這類決定即我們通常所說的“重大事項決定權”。如憲法第六十二條規定，全國人大決定特別行政區的設立及其制度、決定戰爭和和平的問題等等。憲法第六十七條規定，全國人大常委會決定駐外全權代表的任免，決定特赦等等。另外，1992年4月，七屆全國人大五次會議通過的《關于興建三峽工程決議》更是人大行使重大事項決定權的典型事例。其二、程序性決定。是指為保障人大各項權能的實現而做出的強制性規定。這種決定一般不涉及具體事項，主要是針對人大重要工作的規劃和相關安排。例如我省人大常委會于2012年9月28日作出的《省人大常委會關于召開十二屆人大第一次會議的決定》，在該決定中對省十二屆人大第一次會議的召開時間、召開地點、會議議程都做了詳細的規定，這便是程序性決定。其三、立法性決定。作為立法機關，人大及其常委會行使立法權有時是以“決定”的形式體現的。如全國人大常委會作出的《關于司法鑒定管理問題的決定》、《關于加強網絡信息保護的決定》等等。立法性決定大都以法律、法規特有的表述方式作為其外在形式的體現，比如條、款、項、目的邏輯順序。當然，作為與實體性決定、程序性決定的重大區別，立法發布決定是可以直接在司法判例中援引的，即可以作為人民法院審判個案的法律依據，這是立法性決定獨有的特征和功能。從法理而言，立法性決定是現行法律體系中不可分割的組成部分，人大及其常委會作出立法性決定本質上即是立法行為。

以上對“決定”的法律性質及分類做了初步概述。這里，筆者對立法性決定還要贅言幾句。立法性決定雖然在性質上屬于法律沒有疑問，但它同我們通常意義上所理解的“法律”仍有區別。按我國立法法規定，全國人大常委會制定法律，首先要形成法律案，然后正式啟動立法程序，經由常委會三審后方可以提請會議表決，最后通過國家主席簽署主席令后正式頒布。很明顯，立法性決定一般都沒有經過三審，也不必經由簽署國家主席令頒布實施。從中可以看出，至少從程序上，作出立法性決定尚不能等同于完全意義上的立法，從這個角度而言，筆者認為可以將其稱為“冷立法行為”。

這里就出現一個問題，既然立法性決定的價值、功能及其作用與法律并無二致，而它制定、產生的程序又沒有完全依照立法法所確立的相關強制性程序規定，這個問題應如何理解呢？依筆者淺見，實踐中立法機關做出的立法性決定基本上都是針對特殊領域、具體事項制定的，無論是如上所述的司法鑒定管理問題還是互聯網信息保護的問題都是這樣。通常而言，專有性強、界定事項清楚、法律關系相對單一是大多數立法性決定的特點。另外，相較于數量眾多的法律、行政法規、地方性法規和規章，立法性決定在龐大的法律體系中并不占主流，它只是一種補充。同樣，立法性決定的立法程序相較于立法規定的一般意義上的立法程序，它也是一種例外。綜上，由于立法性決定的上述特點尤其是其立法效率較高這一特有優勢，在我國現行立法體制下，它還將長期存在。

（作者單位：吉林省人大財經委）