第七章 集體決策機制

集體決策機制的歷史脈絡

從中華人民共和國成立至今，中國共產黨政治決策機制的變化大致可以分為幾個不同階段：第一階段（1949年到1957年）是決策制度化建立階段，主要特征是民主協商、集體決策。第二階段（1958年到1965年）是決策制度受到嚴重破壞階段。這一時期毛澤東在重大決策中的個人作用越來越凸顯，其他領導成員的作用在下降。第三階段（1966年到1976年）是非制度化時期，毛澤東日益凌駕于黨中央之上，使黨和國家政治生活中的集體領導原則和民主集中制不斷受到削弱，以至破壞，黨的集體領導機制逐漸走向名存實亡。第四階段（1977年到1991年）是重建民主決策、集體決策制度階段。“文化大革命”結束后，鄧小平痛定思痛，并提出各級黨委要真正實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。重大問題一定要由集體討論和決定。決定時，要嚴格實行少數服從多數，一人一票。書記和委員不是上下級關系，書記是黨的委員會中平等的一員。書記或第一書記要善于集中大家的意見，不允許搞“一言堂”、家長制。第五階段（1992年至今）是集體決策科學化、民主化和制度化深化階段。江澤民提出了“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的決策原則。這些原則不僅成為中央政治局常委會決策原則，也成為各級黨委常委會決策原則。

集體決策機制是如何運作的

黨和國家的決策體系對國民經濟與社會發展所起的作用，就好比人的大腦在整個人體中所發揮的作用一樣。決策體系就是中國的“智慧中樞”、“信息中樞”。決策的科學性直接取決于決策體系這個“大腦”的智慧程度，即對決策支撐信息的占有和利用水平，亦即對信息不對稱性和不確定性的降低水平。與人的大腦分為左腦和右腦不同，我將國家決策體系分為“外腦”和“內腦”：“外腦”由人民群眾、國內外智庫（以國內智庫為主）和地方四套班子（主要是省級，包括黨委、政府、人大和政協）組成，內腦則是以中央政治局常委會為核心，包括國務院、全國人大和全國政協三大班子。

2002年，中央集體決策機制以中共十六大為標志進入了鞏固和完善的階段，更加強調重大決策的科學化、民主化、制度化和專業化。

黨中央工作的制度化、規范化。2002年12月2日，中共中央政治局會議通過了十六屆中央政治局工作規則。2004年2月，中共中央頒布《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，規定中央政治局向中央委員會全體會議報告工作。胡錦濤總書記代表中央政治局正式向中央全會報告工作十次。這體現了中央政治局對中央委員會負責，有利于發揮中央委員會的決策作用。在黨的十六屆五中全會上，胡錦濤總書記代表中央政治局通報了存在的不足和問題，這意味著強化中央委員會對中央政治局的監督作用。

堅持重大問題集體討論、集體決策。中共十六屆二中全會規定，在中央政治局和常委會討論重大問題時，提倡暢所欲言、充分發表意見，在工作中相互支持、相互配合，形成政治團結的局面。在2003年年底召開的全國組織工作會議上，曾慶紅同志明確提出：在黨委內部，書記是“班長”，重大問題由黨委集體作出決定。“集體決策”實際上就是要在決策過程中“堅持黨的集體領導，而不是個人決定重大問題”。這在黨內恢復了毛澤東的“班長說”，而不是“一把手說”。胡錦濤在黨的十六屆四中全會的工作報告中再次重申了這一原則。

完善重大決策的規則和程序，建立決策失誤責任追究制度，健全糾錯改正機制。2004年9月，中共十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出：完善重大決策的規則和程序，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策真正建立在科學、民主的基礎之上。

發揮民主黨派參政議政職能，重大事項與他們進行政治協商。2005年2月中共中央頒發《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，首次明確把“政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商”作為政治協商的重要原則。2006年2月，中共中央頒發《關于加強人民政協工作的意見》，再次明確了這一原則。

主動接受專家咨詢意見，發揮各類思想庫的作用。中國在很長一段時期內實行的都是一種“閉門決策”，決策者主要根據自己的經驗和知識設置政策議程，制定政策方案，是一種“拍腦袋”的過程。改革以來，各類專家和思想庫在決策咨詢中發揮的作用越來越明顯，經濟、社會、歷史、國際政治等方面的專家學者頻頻為國家決策提供各種專業化的咨詢研究。

關于集體決策機制的評價

總的說來，過去十年間，第十六屆、十七屆中央政治局常委會牢牢把握了戰略機遇期，及時應對來自國內外的各種挑戰，履行了黨的領導核心的歷史使命，這有賴于黨中央民主決策的制度化、規范化、程序化和透明化。

從“文化大革命”的歷史教訓來看，實行決策機制的科學化、民主化和制度化是尤為重要的。它要解決決策過程的信息不對稱性、不確定性問題。首先是要獲得多方信息，降低信息不對稱性、不確定性的程度，增加信息透明度，擴大信息來源，加強信息分析，鼓勵決策信息咨詢；第二，更重要的是要實行集體領導、民主決策機制，充分分享信息、及時交流信息、坦誠交換信息，在達成政治共識的基礎上，按民主程序多數決定形成政治決策。

其次，從中央領導集體核心所發揮的關鍵作用來看，集體決策要緊緊圍繞重大問題，通過集體決策形成重大理論，把握重大方向，制定重大戰略。從保證決策權威性、降低決策制定與執行風險來看，集體決策必須堅持維護黨中央集體形象、確保黨中央團結統一的根本原則。

中共中央政治局常委的“集體領導制”就是通過集體交接班培養黨的領導核心隊伍，通過集體分工協作、集體學習、集體調研實現集體決策，這一制度設計無論從共享決策信息、達成政治共識，還是凝聚政治智慧的角度來看，都遠遠優越于美國的個人總統制。

隨著決策機制的不斷科學化、民主化、規范化和制度化，中共中央這一“大腦”也將更加健全、更加理性、更加智慧，讓主觀更加符合客觀，理論更加符合實際，政策更加符合民意，使得及時糾正小的失誤、避免大的失誤成為可能，也成為現實。