第三章 集體分工協作機制

集體分工協作機制，是指中央政治局常委會成員從黨總攬全局、協調各方的領導核心作用出發，既分別代表不同機構、分管不同工作，同時又協調和李進行重大決策的運行機制。

集體分工協作機制的歷史脈絡

遵義會議后不久，在黨的第一代領導集體剛剛開始形成時，中央的分工協作機制即已開始實際運作：張聞天在黨內負總責，周恩來為軍事“拍板人”，毛澤東作為周恩來在軍事指揮上的實際幫助者。

1945年6月，黨的七屆一中全會選舉產生中共中央書記處“五大書記”，黨的第一代領導集體正式形成。1948年9月，中共中央關于健全黨委制的決定正式明確了黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度。

1956年黨的八大會議上，鄧小平在《關于修改黨的章程的報告》中，再次強調各級黨組織的集體領導問題，要求黨在一切重大問題上，由適當的集體而不是由個人決定。黨的八屆一中全會設中央政治局常委會，由六人組成集體領導核心，重大問題都由常委會集體討論決定；中央委員會及政治局增設四名副主席，明顯分散了毛澤東個人的權力。

1958年，毛澤東正式地、創意性地提出了中央領導集體分工協作的基本原則和運行機制。1980年2月，鄧小平期望表示，領導集體應當決策民主，同時又要有分工有專責。

中共十一屆三中全會后，中央集體領導分工協作機制得以恢復重建。十二屆中央政治局常委會形成了六位常委代表五大機構：中央委員會、國務院、中央軍委、中央顧問委員會、中央紀委。十三屆中央政治局常委會形成了五位常委代表五大機構：中央委員會、國務院、中央紀委、中央宣傳口、中央政法口。

十四屆中央政治局常委會增加了兩名常委，七位常委代表五大機構：中央委員會、全國人大、國務院、全國政協、中央軍委。十五屆中央政治局常委會大致保持這一格局，七位常委代表六大機構：中央委員會、全國人大、國務院、全國政協、中央軍委、中央紀委。這充分反映了黨的中央領導集體凝聚為一個完整的“一線”領導核心，也形成了“集體領導制”，領導成員分別擔任黨和國家主要機構的領導人，還建立了集體分工協作機制。

集體分工協作機制是如何運作的

一是各常委個人之間的協作關系，通常由個人之間交流協商來實現。如在統攬黨、國家工作全局方面，曾慶紅、習近平先后作為中央分管組織工作的常委、書記處書記和國家副主席協助胡錦濤（總書記和國家主席）工作；在統攬國防和軍隊工作全局方面，習近平作為中央軍委副主席協助胡錦濤（中央軍委主席）工作。

二是各常委所代表的機構之間的協作關系，由各機構黨組向中央（中央政治局常委會）提交報告，研究重大決策。如十六屆、十七屆中共中央政治局常委會所代表的中樞機構實際上共有八個，分別是中國共產黨中央委員會、全國人大、國務院、中央軍委、全國政協、中央紀委、中央宣傳口、中央政法委。在中央政治局常委會上，每個常委不僅代表個人發表意見，還要代表各機構發表重要意見。這就大大豐富了決策信息、決策建議，可以真正“集思廣益”，“兼聽則明”。

三是各機構的智庫為形成全面、綜合的戰略決策信息、知識和建議的黨中央“大腦”提供了基礎。八大機構都有高水平的智庫，從信息角度看，在信息傳遞過程中的滯后和失真是不可避免的，但是信息渠道的多樣化可以大大彌補這些不足。從政府智庫的角度看，世界上所有的國家都沒有這些機構，包括最發達的美國（只有白宮辦公廳和國家情報系統）；而在中國，重要的決策信息、知識和建議都會匯集到黨中央及中央政治局常委會，使之成為信息集成、研究集成、政策集成的核心機構。此外，這些機構智庫還會及時對政策執行情況進行調研評估，進而向決策核心反饋，以便對政策進行調整。這些機構智庫本身既相互競爭，也相互合作，它們充分發揮了“中國大腦”的功能作用。

四是各機構決定重大問題時，加強與其他機構的信息溝通、信息分享。各機構都具有兩種主要協調職能：一是機構內部協調職能，主要是降低內部信息不對稱性和交流成本以及協調成本；二是就相關事務與其他機構外部協調職能，主要是降低外部信息不對稱性和交流成本以及協調成本，因此就需要主動與其他機構建立信息通道、信息橋梁。

五是各機構也有相互監督職能。例如全國人大對國務院的監督，根據憲法的有關規定：國務院是最高國家行政機關，是全國人大的執行機關，對全國人大負責并報告工作，受它監督。在全國人大閉會期間，對全國人大常委會負責并報告工作，受它監督。又如在我國，全國政協不行使國家權力機關的職權，但是仍然可以對國務院實行民主監督。每年“兩會”期間，全國政協委員列席全國人民代表大會開幕會，參加小組討論，對《政府工作報告》等提出意見和建議等。

集體分工協作機制vs美國總統制

中共中央政治局常委之間以及常委所代表的部門之間的關系，是“分工協作”的“統一”“合作”關系，而不是“分權制衡”的“對立”“拆臺”關系。這是中國“集體領導制”與美國總統（個人負責）制之間的一個本質差別。就前者而言，總書記在分工負責中，“擔負著組織黨委的活動和處理日常工作的主要責任”，重大問題由集體討論、集體決策，中央政治局常委會所代表的各大機構都有相應的政策研究單位和信息渠道，它們所提供的決策信息和知識通過中央辦公廳匯集和整理，為諸位中央政治局常委所共享。就后者而言，美國總統是個人決策，主要依靠白宮辦公廳、情報系統等少數信息渠道，這些渠道專為總統個人服務；副總統只是兼任參議院議長，卻無法在總統與參議院之間有效協調。

中國“集體領導制”的優勢就在于中央政治局常委會成員代表本機構與其他常委（其他機構）進行決策信息的溝通協商，最終在中央政治局常委會上形成政治共識和決策決定，形成執政合力，而大大地減少了不同權力機構之間相互扯皮、相互掣肘和治理成本（包括時間成本），遠比美國總統制高效得多。俗話說，“三個臭皮匠，賽過諸葛亮”。那么形象地講，中國多個“領導者”的信息、知識、經驗、智慧更是遠遠賽過美國一個總統、一個副總統。