太原放權：“二局長”的風光與尷尬

10月11日，太原市某國企的工作人員小康，來到市政務服務中心提交材料，這里的辦事環境，令他有幾分錯愕。

整個大廳，像一個繁忙作業的車間。他準備的材料，經過引導，交到了統一接受審批件的工作臺。材料掃描后，工作人員告知他，申請材料已進入審批流程，會由他們轉交相關部門，從大廳的屏幕上，可以查詢到他所辦事項的審結時限。

小康辦理的，是一項建設工程的相關證照。這屬于固定資產投資項目，是行政審批中環節最多的，需經歷立項、規劃、用地、施工四個階段，涉及規劃、國土、住建、發改、環保等部門，經歷80多個環節。在2012年以前，這樣的審批事項，累計辦理時限是310個工作日，按照以往的經驗，兩年跑下來，算是快的。

這次，小康得到了清晰明確的答復，經過“并聯辦理、限時辦結”的流程改革后，小康辦理的事項，只要材料齊全，累計時限不超過45個工作日。

“并聯辦理、限時辦結”指的是同一個審批事項，過去由多個部門依次串聯辦理的，現在多個部門同時辦理，并在規定時限內辦結。目前，以簡政放權為目的的行政審批制度改革，正在全國拉開序幕，處于中部省份的山西，加入了這場改革競賽。9月初，2012年曾消失的“人口調控”被重提，批發市場的外遷被認為是調控的新招。

“首席代表”

太原市的行政審批制度改革，從2012年正式推進，而流程的頂層設計從2011年就開始了。中國行政管理學會和美國埃森哲公司獲邀參與了流程設計。改革的核心是簡政放權，審批事項由原來838件減少到目前的168件，并且通過做實政務服務中心、引入首席代表制的方式促進審批效率的提高。

這是一次對權力的重新洗牌。改革之后，太原市各委辦局的行政審批處正式出現，審批處處長同時是各部門派駐政務服務中心的首席代表。行政審批處或由其他處室歸并而成，或重新掛牌，總攬各委辦局的審批權限，例如，太原市發改委原來分散在14個處室的審批權，被歸集到這一個處。

而整個太原市，34個部門分散在106個處室的審批職能，全部集中在了太原市政務服務中心。

要審批，前提是賦權到位，首席代表們要有簽字權。以發改委為例，從2012年1月開始，改革初期，作為首席代表，擁有的只是備案權。涉及到項目核準權和審批權，仍需要對接各個處室。

權力的下放，并非易事。從被任命為審批處處長，到拿到正式的書面授權，這些首席代表們一度難以展開手腳，頻繁地打電話請示局長或副局長成為他們工作的常態。太原市政府副秘書長李樹忠說，在那個階段，好多局委辦心存疑慮，都在觀望和徘徊。

在山西省百強縣柳林，這項改革也在推進中。柳林縣紀委副書記李永鑫發現，僅僅是給政務大廳的審批股長們發任命書還不夠，盡管任命書明確了審批權，這些股長們仍然不敢簽字，還是要等局長們的指示。直至要求各個局以書面形式，將審批股長們具體行使的權力一一列出，甚至推出專用的審批公章，明確這些審批公章和原有公章具有同樣的效力，股長們的權力才算做實。

到2012年7月，新一輪的賦權之后，太原市政務服務中心的首席代表們才逐漸進入角色，太原市發改委的核準權和審批權，才逐步下放到中心。到11月，又經過幾輪的督促，才將所有的權限，諸如招投標、環境審查，逐步下放。

期間，太原市委書記陳川平放下狠話，哪些局不讓審批權力進來，有一個撤一個，有十個撤五雙。作為推進措施，太原市市長耿彥波每月到中心一次，常務副市長每周到中心一次。

與此同時，太原市紀委監察局也進駐了政務服務中心。監察局副局長常繼德說，去年共進行了五次檢查，每次檢查都能查出問題，最核心的問題就是：首席代表們進來了，權力進不來。從去年到今年年初，常繼德曾經把12個局長叫到辦公室，一個一個談話，各單位都努力陳情某項工作審批的復雜性，稱無法進駐到政務服務中心，一簽了事。“不是怕出事，實際是不想放權，這不僅是權力的調整，也是利益的調整，有簽字權，就有利益。”常繼德說。

已經養成習慣的審批低效率，一時難以扭轉。去年，對于超過審批時限的部門，監察局共下達督辦單40份，發黃牌警告20個。常繼德回憶說，一個局，名義上在大廳辦公，實則暗自在局里審批，一查處，原來審批權拿回去后，副處長和處長均受賄了。而今年1月份，又有一個局，利用審批處長調職的機會，悄悄把審批權拿回去了。

另一項重大的改革，則是涉及審批的專家論證會、聯審會被要求在政務中心現場召開。為此，在政務大廳的二樓，專門開辟了幾個大會議室。

經統計，首席代表可以直接審批的事項，已經占到52%。剩下的其難以決斷的事項，批件不能拿回去，須馬上上報，召集聯審會議，局長或副局長來參加。這樣的會議，由政務中心派人記錄，在24小時之內形成會議紀要。根據會議紀要，由首席代表簽字審批。

首席代表的權力和作用由此凸顯，私下里，被稱為“二局長”。

太原市政府副秘書長李樹忠說，實際上，上頭不給壓力，改革目的不會輕易達到。在山西省，這項改革得到了省委書記袁純清的高度關注，他給太原設定的目標是：2014年，建成全國一流的服務型政府。

政務大廳曾虛設

行政審批制度改革之于山西，有著特殊的意義。2012年，山西召開了世界首屆晉商大會，以此為契機，山西謀求經濟結構轉型，展開了萬億大招商。但彼時山西的投資環境，被眾多晉商所詬病。長期以來，山西單一的經濟結構，養成了山西省各級政府重審批、輕服務的體制沉疴。

吃拿卡要的官僚作風，在山西頗為普遍。山西省政協經濟和人口資源環境委員會副主任劉道友直言不諱地批評說，山西各部門，已經習慣了抓權不放。政務服務中心雖然早已成立，但長期淪為擺設。

政務服務中心也被稱之為“政務超市”，即把各個政府部門對外審批集中到一塊，進行一站式辦理。這種模式肇始于浙江和廣東，在上個世紀90年代出現，被全國各省紛紛效仿。

2003年，太原市正式建起政務服務中心。那時，鄭潤林被調到這里，擔任政務服務中心的主任。10年之后，在山西省，從地級市政府到縣級政府，各級政務大廳紛紛成立。

物理式集中解決了門難進的問題，臉色態度好了一些，因為畢竟是公開透明的窗口，互相之間有比較。但物理式集中辦公之后，政務服務中心應承擔什么功能，定位依然模糊。“這涉及到深層次的問題。”鄭潤林說。一些規定，在制定之初就互相打架，互相牽制。最為普遍的是互為前置條件，辦一件事，甲部門讓乙部門先蓋章，乙部門讓甲部門先蓋章。各個委辦局的辦事流程雖然都實現了信息化，但往往只是部門內部的信息化，在部門與部門之間，還存在一堵看不見的墻。雖然同在一個大廳，但大家還會推來推去。

所以，門好進了，臉好看了，事并不好辦。即便是單個部門內部，涉及同一項目的審批，往往因人設事，審批流程被肢解分散在每個處室，人人都把握一個審批的環節，人人都擁有了簽字的權力。被派駐到政務大廳的人，只負責其中一個環節，其他的管不了。所以，政務服務中心的窗口功能，成了“只掛號不看病”的收發室，逐漸變得可有可無了。

到了后期，因為政務大廳是個窗口，對公務人員的行為約束更嚴，起碼不能隨便脫崗。所以，官員們都不愿意來，就派駐一些居于閑職、甚至下屬事業單位的人來值班，政務中心逐漸成了空架子。“你不給我權力，我沒法兒干，也沒事兒干。”鄭潤林說，一段時間，政務大廳成為被人嘲諷的對象，來辦事兒的人很少，公務人員們常常扎堆聊天或者上網娛樂。

“二局長”的尷尬

經過2012年一年的改革，太原市初步看到了改革的成果。據統計，2012年，太原市政務服務中心共受理了行政審批事項100342件，較2011年增長75%；在時限內辦結99059件，較2011年增長68%。

如今太原市政務服務中心人流密集，各個辦事窗口前都排著隊。記者見縫插針地與市規劃局首席代表李云春交談了幾分鐘，就已經有三撥人在等候。

這些代表著各局“臉面”的首席代表，面臨著巨大的壓力。一位不愿意透露姓名的某局首席代表形容自己是處于“風口浪尖，如履薄冰”。沒有派駐到大廳之前，雖然也有審結時限，但作為一個處室來說，總是有辦法可以調控的。比如，總能挑出一些問題不接件，這就不算在審批時限內了。現在，接不接件不由自己說了算，倒逼著自己必須完成。

審批一個項目，要吃透所有的相關政策，“動輒就是一本厚厚的材料，你全部翻一遍得多少時間？”上述不愿透露姓名的首席代表反問，“簽了字，就得對一個項目終身負責，怎么敢輕易就簽？”現在，除了規定的論證會、聯審會，首席代表們召開得最頻繁的就是業務會，向負責項目前期調查的人了解情況，掌握項目的來龍去脈。

太原市規劃局派駐到政務中心的首席代表李云春表示，整個規劃局的審批，可以說是圍繞著自己來運轉的，原來是“鐵路警察、各管一段”，現在他不得不通曉規劃局的全部業務，工作的繁忙程度大大增加。而對于涉及固定資產投資的項目，因為是多個部門并聯審批，還得積極聯系其他部門，以免超過時限。

鄭潤林表示，從去年下半年開始，首席代表們逐漸進入狀態。但高強度的審批工作還是讓很多人吃不消。去年，有兩個局的首席代表，因承受不了壓力，提出了調離的申請。

最關鍵的問題是，處長們干了局長的事兒，如果審批出了問題，相應的責任誰來承擔？這成了改革之后棘手的問題。“改革是系統工程。”李樹忠說。今年，太原市某個加氣站的建設，出了一些問題，涉及到追責。實際上，首席代表是按照標準批的，一個項目出問題，企業自身的操作、資金的配置、具體的施工，都可能是原因，并非“不該批而批了”，而是后期監管的問題。在整個政府的服務體系中，“重審批，輕監管”的思維，還沒有根本扭轉。出了問題，人們會習慣性地追問，這個項目是誰批的？所以，每天簽字的首席代表們都感受到了巨大的壓力。

在柳林縣，審批專用章也遭遇了一定難題，一些涉及向上級部門申報的項目，專用章得不到承認。

另一重壓力在于，這些處在改革最前沿的首席代表，級別和待遇都不變，但相當于總攬了局里其他處室的權杖，成為“二局長”。除了要面對政務中心苛刻的考評，還可能要面對局里同僚的另眼相看。再者，平時回去得少了，感情溝通沒有了，舊有的績效考核體系也難以再準確評價。

李樹忠希望，改革前沿的政務服務中心，能成為官員的搖籃，增強其本身的吸引力，不然沒人愿意干這個“費力而未必討好”的事兒。經過一年多的歷練，派駐的政務服務中心的兩個處長，如今已經獲得提拔，成為了各自局里的副職。