英國重大危害安全管理模式的啟示

白天陽

(交通運輸部水運科學研究院，北京 100088)

英國是世界上最早開始系統地研究如何應對重大危害的國家之一。1974年6月弗利克斯巴勒爆炸事故發生后[1]，1975年，英國為保障工作健康與安全設立的國家監管機構-英國衛生與安全執行委員會(Health and Safety Executive)成立，隨后應對重大危險事故的多個部門及法律法規相繼由該執行委員會建立，重大危險的法規涵蓋化學制造與儲存、油氣儲運、近海油氣開采、管道、采礦、潛水、爆炸物及生物制劑等行業[2]。

為了更好地對陸上及海上重大危害風險進行管控，英國衛生與安全執行委員會提出了重大危害監管模式，包括針對重大危險活動的基礎原則及重大危害的安全管理。

該模式對英國衛生與安全執行委員會和責任人(dutyholder)[3]的責任進行了劃分，具體基礎原則如下：

(1)管控風險的責任主體在責任人(dutyholder)，不在英國衛生與安全執行委員會。

(2)責任人有責任識別，分析和管理主要危險風險，并遵守有關法律。

(3)主要危險責任人將受到一定程度的監管審查。

(4)在許可制度中，英國衛生與安全執行委員會將根據責任人的表現，對評估安全的案例/報告進行審查。

(5)技術，組織和管理因素之間的相互作用對有效的風險控制至關重要。

(6)高級管理層領導的有效性是衡量責任人在管理重大危害風險方面是否成功的重要因素。

(7)英國衛生與安全執行委員會的檢查員將會全面考慮并制定監管決策，如果存在分歧，則使用執行管理模型(Enforcement Management Model，EMM)來指導他們的行動。

(8)責任人將受到一定程度的定期檢查，以向公眾保證重大事故風險處于持續合理的監管下。

以上可以看到，該模式可以幫助責任人關注重大危害的風險管理，有效控制風險并對不足之處進行改進，英國衛生與安全執行委員會則負責指導與監管及檢查。英國衛生與安全執行委員會根據風險等級制定干預計劃，重點關注高風險，關注安全案例報告、以往表現及本質危害，對高層管理者進行干預，調查責任人危險管理情況并向責任人公開檢查的目的，內容和時間。在該模式下，英國衛生與安全執行委員會讓責任人負責風險管理，同時也需要清楚地與責任人溝通，提出不合規的地方及需要采取的措施，確認整改內容已經進行改善并且保持合作，促進責任人能持續改進。

英國衛生與安全執行委員會對安全案例和報告進行評估，來確定責任人是否采取了正確的安全管理措施來阻止重大危險的發生，并且把檢查或調查的結果與安全案例或安全報告進行比較英國衛生與安全執行委員會的檢查員會重點關注防止事故發生的保護裝置以及相關的輔助系統，用專業知識來判斷責任人是否很好履行了職責或者是否有潛在的事故風險，一旦發現缺陷，檢查員會識別原因，采取正確的補救措施。而當事故發生后，英國衛生與安全執行委員會派出檢查員調查事故，他們將針對風險控制的關鍵方面，保護措施以及后果緩解措施來進行調查，以確定責任人安全管理中是否有重大缺陷。最終，檢查員會書面提出所有需要注意事項，包括強制執行的措施以及額外的建議和指導。

為了指導重大危害的安全管理，英國衛生與安全執行委員會提出了重大危害的安全管理系統，有助于檢查員評估責任人對重大災害風險的管理，特別是將風險控制的技術，組織和管理方面聯系起來。該安全管理系統的要素中包括主要的危險風險控制、預防措施，還有強有力的應急措施來限制嚴重事件的影響。所有安全管理系統都包含以下四個步驟：計劃，執行，檢查，行動。表1為這四步驟的摘要。

英國衛生與安全執行委員會希望責任人了解主要的災害風險必須以多層次的方式進行管理，保護或控制措施的層次將涉及技術，管理和程序安排。因此提出了重大危害控制措施模型，該模型基于安全理論中的蝴蝶結模型。保護層可以被描述為"蝴蝶結"，以強調屏障與每個主要危險情景相關的順序鏈接方式。重大危害控制措施模型是整個重大危害安全管理系統的重要組成部分，從圖1重大危害安全管理系統的概況圖中可見，責任人應該能夠完成從危害識別到有效風險控制的邏輯和合理的分析流程，表示為一組適當的"屏障(barriers)或風險控制系統"。接下來按順序分析，以確定主要危害的適當控制和緩解措施，并且應避免“一刀切”的解決方案。然后進行風險分析，確定優先風險控制措施。在這個過程中要注意，有效的領導力，系統性以及安全文化很重要。責任人必須定期監督、審查管理措施并根據調查結果采取行動。

表1 安全管理系統四步驟[3]

從英國重大危害安全管理模式可以看出，英國衛生與安全執行委員會認為責任主體在于責任人，責任人必須掌握識別，分析和管理主要危險風險的能力，并且通過有效的領導、安全管理文化，在英國衛生與安全執行委員會的指導，監管監督下，可有效地對重大危害的進行安全管理。相比而言，我國針對重大危害的指導以及法律規范系統還不夠全面[4]，針對重大危害、重大危險源的法律法規尚未涉及所有行業領域。同時經營企業責任人以及企業的安全管理系統還需要有更多的發展與完善，我國的安全監督管理人員也需要提升自身的專業技術水平，才能起到更好的指導和監督作用。

圖1 重大危害安全管理系統[3]