地方債恐超20萬億債務風險亟須“把脈”

地方政府性債務持續膨脹引發各界擔憂，而意在“把脈”債務風險的地方政府信用評級已箭在弦上。9月16日，中國社科院金融研究所與中債資信評估有限責任公司正式簽署中國地方政府評級合作框架協議，并發布地方政府主體評級方法和模型。

“未來，地方政府一定要自主發債，發債就需要評級，而評級就需要第三方機構。”業內人士稱，探索建立規范的地方政府舉債融資機制，完善地方政府債務管理體系，并通過科學的評級模型來判斷債務風險，既有必要也非常緊迫。

現實

大量隱性債務帶來風險隱患

我國地方政府的債務規模究竟有多大？這個問題很難準確回答。

由于受到《中華人民共和國預算法》的制約，目前我國地方政府尚不允許直接在資本市場融資。因此，在由財政部代發地方政府債券規模很小的情況下，我國地方政府的主要融資模式是通過政府成立的各種融資平臺向金融部門借款或向社會發行企業債或項目債。而這些地方政府負有償還或擔保責任的債務，被統稱為政府性債務。

值得注意的是，融資平臺類債務往往隱性且潛藏風險。根據人民銀行專項統計，截至2009年年末，地方政府融資平臺負債總額約為9.76萬億元。中債資信指出，盡管地方政府融資平臺舉債融資對于緩解地方政府基礎設施建設資金緊張局面起到了一定的積極作用，但同時也存在一些問題。

比如：運作不夠規范，存在著一些政府融資平臺資產隨意劃撥、違規擔保、出資不實等情況；有的地方政府利用多個融資平臺或依賴土地財政的方式過度舉債，且并未納入債務預算管理，大規模的隱性債務有可能導致地方政府性債務的過度膨脹。此外，地方政府融資平臺舉債融資的成本很高，其債券利率遠高于財政部代發的地方政府債券，對本就有限的財政資金形成更大的壓力。

根據國家審計署此前的審計結果，截至2010年年末，全國地方政府性債務余額10.7萬億元。而在今年兩會期間，據審計署官員透露，中國各級政府的總負債應該在15萬億元到18萬億元人民幣之間。地方政府債務的風險已經引發了高層的重視，今年7月底，審計署已經按照國務院要求組織全國審計機關對政府性債務再次進行審計，審計范圍更廣，審計項目也更細。

截至目前，本輪政府性債務的審計結果還未出爐。不過，一些業內專家也給出了自己的估算。中國社科院金融研究所研究員劉煜輝在9月16日舉行的地方政府信用評級研討會上發言時指出，此前他曾根據中國商業銀行的資產負債表做過中國整體債務的測算，2012年，在中央“保增長”政策導向之下，新一輪的信貸擴張開啟，金融機構杠桿率上升，在這種情況下，地方政府性債務估計將較過去又進一步上升。他估計，若將銀行表內信貸對融資平臺的融資、銀行作為通道對融資平臺的融資以及地方政府之間BT代建等方面所形成的債務加在一起，債務規模會顯著超出2010年的水平，恐怕已突破20萬億元。

中債資信發布的《中國地方政府主體信用評級方法》指出，目前，我國仍處于城鎮化深化的階段，地方政府基礎設施融資需求很大，預計每年投資額保持在4萬億元到5萬億元，地方政府財政收入無法滿足基礎設施的投資需求，預計未來地方政府仍將保持很大的債務規模。

共識

評估債務風險亟須評級“把脈”

伴隨著地方政府性債務急劇上升的態勢，通過科學的評級模型來判斷其風險成為業內人士的共識。分析認為，探索建立規范的地方政府舉債融資機制，完善地方政府債務管理體系，構建多維度、多層次、全流程的市場化風險識別與控制體系，既具必然性，亦具緊迫性。

中債資信表示，由于地方政府性債務融資依托于地方政府自身信用，與地方財政收支、物價穩定、產業結構緊密相連，其信用風險凸顯出一定的特殊性、關聯性、復雜性，進一步加大了風險研判的難度。因此，開展地方政府信用評級，對地方政府的償債能力進行客觀公正的評價，有助于對風險進行有效識別與揭示，有助于加強地方政府債務融資的透明度與規范性，有助于建立地方政府性債務融資的市場化約束和風險分擔機制。

更為重要的是，提早一步對地方政府信用評級進行研究是為未來地方政府自主發債進行技術準備。盡管目前大部分省市仍是由財政部代理發行地方債券，但自2011年起，經國務院批準，上海市、浙江省、廣東省、深圳市四地開展地方政府自行發債試點。

江蘇省和山東省在2013年也獲批加入到自行發債試點的行列中。“地方融資平臺已經成為國內外廣泛關注的一個問題。怎么解決它呢？根據國外的經驗，需要給地方正規的發債途徑。”中國社科院副院長李揚指出。

他表示，伴隨著改革的深化，伴隨著中央政府和地方政府財政支出責任和金融支出責任進一步劃分清楚，地方發債就一定能夠成為我國制度的正式組成部分。“一旦發債就需要評級，評級就需要一個第三方機構。”李揚指出。

據悉，中債資信和社科院雙方的合作模式是：社科院金融研究所將定期開展地區金融生態環境評價及地方政府信用評級基礎評價指標評估工作，中債資信在參考社科院金融研究所工作成果的基礎上出具地方政府主體及相關債項評級結果。

而記者注意到，地方政府信用評級業務也已經被更多的第三方評級機構關注到。今年1月，評級機構大公也公開發布了它的研究成果——非西方新型地方政府信用評級方法。據悉，大公地方政府評級信用方法是依據其獨創的信用評級原理評判地方政府償還能力的一般方法，適用于全球中央政府以外的各級政府信用評級。

擔憂

評級地方政府信用難度不小

地方政府是一類特殊的受評主體，在評級思路和要素等方面與工商企業有別。國際三大評級機構標普、穆迪和惠譽在對美國地方政府評級時，均采用根據地方政府個體信用等級和外部支持因素，來綜合評定地方政府的信用等級。

借用三大評級機構的經驗，本次社科院和中債資信對中國地方政府也采取“個體+支持”的評級思路，在充分考慮中國地方政府特點和發展趨勢的基礎上，歸納出地方政府自身的評級要素，以及外部支持評級要素，以此確立地方政府的評級方法。

從評級要素上看，地方政府個體信用風險主要關注經濟實力、財政實力、政府治理水平、地區金融生態環境等四個一級評價指標；外部政府支持因素主要關注支持地方政府信用水平、政治重要性、經濟重要性、道德風險和歷史支持記錄等四個評價指標。

“給地方政府評級一定要兼顧到地區差異和地方政府換屆的風險。”與會的一位銀行業人士在發言時還指出。

除此之外，參加研討會的眾多業內人士也紛紛表示，為中國地方政府進行信用評級并非易事。

中債資信評級總監鍾用坦言，我國地方政府信用評級目前仍處在“模擬盤”階段。而在一些評級關鍵點上，也存在爭議，比如我國上級政府與下級政府的關系評價、能否變賣國有資產“救急”償債等。另外，地方財政數據透明度差、相關財政數據和債務處理不夠規范也給評級數據的獲取和準確性帶來挑戰。

“中國地方政府近年來不遺余力地利用地方金融資源來發展，政府對經濟和金融介入的程度越來越深，這也給評級機構摸清地方政府的資產和債務帶來更大難度。”一位與會專家對記者說。

業內人士指出，地方政府信用評級制度建立任重道遠。地方債務評級并不是根據一年的數據就可以得出，需要一定的持續性。因此，雖然建立地方政府債務評級制度是大方向，但也很難一蹴而就。