打牢制度之籠 構(gòu)筑發(fā)展之基

駐馬店市泌陽縣是傳統(tǒng)山區(qū)農(nóng)區(qū)，人口多、基礎(chǔ)差、底子薄。“十一五”初期，泌陽在全省縣域經(jīng)濟(jì)排序中居第100位，幾近觸底。縣內(nèi)工業(yè)項(xiàng)目幾乎為零，在全市項(xiàng)目觀摩中被迫連年棄權(quán)。2012年，泌陽縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力全省排序上升到第73位，幾年間前移27個(gè)位次。泌陽由過去的項(xiàng)目觀摩交白卷，到如今在黃淮四市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)評(píng)比中居第二名，縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)被省政府評(píng)為全省十個(gè)先進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之一。

泌陽的嬗變得益于逐步探索以創(chuàng)新制度建設(shè)為突破口的領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變，通過制度的創(chuàng)新完善，用制度管權(quán)管人管錢，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，以領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)而推進(jìn)了泌陽的科學(xué)發(fā)展、加快發(fā)展、務(wù)實(shí)發(fā)展。

制度建設(shè)的必要性：好的制度是發(fā)展所需、法治之本、公平之基

鄧小平同志指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克也有類似的說法：“壞的制度可以讓好人作惡，好的制度可以讓壞人從良。”

從“十一五”初期泌陽的現(xiàn)狀看，我們對(duì)鄧小平同志的論述有深切的體會(huì)。當(dāng)時(shí)的泌陽縣，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)軔之初，一方面，土地要素在工業(yè)發(fā)展和城市擴(kuò)張中的重要作用已經(jīng)凸顯；另一方面，全縣土地市場(chǎng)還不規(guī)范，規(guī)矩沒有立起來，亂象叢生。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明的積淀造就了泌陽的人情風(fēng)盛行，辦事要托關(guān)系、靠熟人、找領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)時(shí)全縣沒有一家像樣的住宅小區(qū)，縣城到處建私房、建獨(dú)家小院，有本事、有面子的人想方設(shè)法托關(guān)系、找熟人，違規(guī)占地、違規(guī)建房，土地私買私賣嚴(yán)重，房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序混亂，造成城市規(guī)劃落實(shí)難，項(xiàng)目建設(shè)征地難，群眾上訪要說法。而土地、規(guī)劃、建設(shè)等部門在土地市場(chǎng)管理上各自為政，缺乏溝通協(xié)調(diào)，在人情與政策之間左右為難，疲于應(yīng)付。

通過對(duì)當(dāng)時(shí)土地市場(chǎng)突出問題的調(diào)研，我們充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)制度建設(shè)的必要性和緊迫性。一是加強(qiáng)制度建設(shè)是發(fā)展之需。無論是城市的擴(kuò)張還是工業(yè)項(xiàng)目的落地，都需要土地，而當(dāng)時(shí)只要城市規(guī)劃到哪里，土地私買私賣就跟到哪里。如果放任下去，不僅當(dāng)時(shí)的發(fā)展有地用不成，而且未來的發(fā)展更無從談起。二是加強(qiáng)制度建設(shè)是法治之本。立規(guī)矩的過程也就是從人治走向法治的過程。正是由于規(guī)矩沒有立起來，才造成干部群眾意識(shí)上還沒有從人治轉(zhuǎn)變過來，干部依法行政觀念不強(qiáng)，群眾依法辦事認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)行政管理還是停留在領(lǐng)導(dǎo)打個(gè)招呼、簽個(gè)字、批個(gè)條子的理解上。加強(qiáng)制度建設(shè)可以規(guī)范依法行政行為，構(gòu)建法治環(huán)境。三是加強(qiáng)制度建設(shè)是公平之基。沒有制度就無法保證公平公正。有面子的人可以占幾塊地、建幾個(gè)宅子，群眾正常的建房證卻辦不下來，這就造成了社會(huì)不公，形成了群眾矛盾的焦點(diǎn)。所以說，好的制度，對(duì)發(fā)展是保障，對(duì)社會(huì)是公正，對(duì)干部是保護(hù)，對(duì)群眾是福音。

制度建設(shè)的探索之路：編織權(quán)力之籠

追根溯源，經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，制度作保障。我們決心從管住權(quán)力做起，把立規(guī)矩作為轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式的突破口，堅(jiān)決剎住批條子、找路子的人情風(fēng)。

制度建設(shè)的核心是用制度管權(quán)管人管錢。一是用制度管權(quán)。我們從土地規(guī)劃審批這個(gè)源頭下手，整合土地、規(guī)劃、建設(shè)等部門的有關(guān)規(guī)定，聘請(qǐng)北京中關(guān)村中銳咨華科技有限公司，研發(fā)出一套規(guī)劃證、土地證、房權(quán)證“三證”辦理的軟件系統(tǒng)。從2010年開始，統(tǒng)一實(shí)行“三證”網(wǎng)上辦理審批，成為河南省實(shí)行“三證”辦理網(wǎng)上審批的第一個(gè)縣。 “三證”網(wǎng)上辦理制度的實(shí)施，徹底遏制了土地私買私賣、假錯(cuò)證等現(xiàn)象的發(fā)生，全面規(guī)范了土地房產(chǎn)市場(chǎng)；網(wǎng)上收取費(fèi)用自動(dòng)生成，杜絕了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由個(gè)人說了算的現(xiàn)象。同時(shí)實(shí)行“三證”網(wǎng)上辦理制度，也極大地方便了群眾，提高了行政效率，辦證時(shí)間由過去的幾個(gè)月甚至一年多，縮短到只有20天，有的證件可以即到即辦。截至今年5月份，累計(jì)辦件3071件，收費(fèi)2422萬元，沒有出現(xiàn)一次錯(cuò)件，群眾認(rèn)可度和滿意度很高。二是用制度管錢。土地市場(chǎng)盤活了，大的房地產(chǎn)開發(fā)公司開始進(jìn)入泌陽，泌陽地價(jià)一路飆升。財(cái)政收入提高了，隨之而來的是用制度管好錢，發(fā)揮更大作用。針對(duì)過去在政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目、公共采購、地產(chǎn)交易等方面亂找門路、亂拉關(guān)系、亂托人情的現(xiàn)象，我們將政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目、公共采購、地產(chǎn)交易一并納入縣公共資源交易中心，進(jìn)行公開透明、公正規(guī)范的“陽光操作”，徹底將項(xiàng)目實(shí)施的權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”。縣公共資源交易中心先后制定了《泌陽縣公共資源交易中心內(nèi)部業(yè)務(wù)運(yùn)行規(guī)程》《建設(shè)工程交易運(yùn)行規(guī)程》《國有土地使用權(quán)拍賣、掛牌規(guī)劃》等一系列科學(xué)配套、操作規(guī)范的制度，每個(gè)制度相互之間環(huán)環(huán)相扣，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行中的無縫對(duì)接，確保每個(gè)項(xiàng)目交易嚴(yán)格按程序和制度操作。堅(jiān)持公共資源報(bào)審制度，把好前置關(guān)；堅(jiān)持監(jiān)督監(jiān)察制度，紀(jì)檢監(jiān)察、檢察、行政主管部門、公證等全程參與，公開透明，公平交易。為了規(guī)避招投標(biāo)人的圍、串標(biāo)和假借資質(zhì)現(xiàn)象，縣公共資源交易中心又專門制訂了無記名密封報(bào)名、無記名開具票據(jù)、取消業(yè)主評(píng)委、無標(biāo)底招標(biāo)、合理低價(jià)評(píng)標(biāo)、從企業(yè)基本賬戶收退保證金等制度，最大限度地減少人為因素。縣公共資源交易中心運(yùn)行以來，交易領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，交易程序日益規(guī)范，受到交易各方的好評(píng)，收到了良好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。三是用制度管人。制度建設(shè)在政務(wù)管理上收到明顯成效，我們又嘗試把制度建設(shè)運(yùn)用到縣委權(quán)力運(yùn)行中去。近年來，我們逐步探索了逢進(jìn)必考、公開招錄、雙推雙考、全委會(huì)推薦、公開演講、常委會(huì)差額票決等選人用人制度。在干部調(diào)整上，按照公平公正公開的原則，憑政績(jī)、看能力選人用人。這些制度的堅(jiān)持，充分體現(xiàn)了黨的十八大提出的“民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的選人用人方針，樹立了正確的用人導(dǎo)向，調(diào)出活力，調(diào)出了干勁，調(diào)出了積極性，社會(huì)反映良好，營造了風(fēng)清氣正、干事創(chuàng)業(yè)的好環(huán)境。

制度建設(shè)的完善要堅(jiān)持“立、改、廢”三原則。制度建立的過程是根據(jù)實(shí)際工作中出現(xiàn)的三種情況，按照“立、改、廢”的原則，采取“建立健全新制度”“修訂完善后再使用”“不能使用的立即廢止”三種方法進(jìn)行分類處理。第一種情況是在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在制度空白，有的問題存在已久，但解決問題的制度尚未建立，跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要。對(duì)這種情況就要“立”，也就是把規(guī)矩立起來。第二種情況是有的制度由于操作性不強(qiáng)，或是隨著形勢(shì)的發(fā)展制度有待完善更新。對(duì)這種情況要“改”，就是在原有制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改完善，提高制度的針對(duì)性、實(shí)效性和操作性。第三種情況是一些過去的制度明顯不符合新頒布的有關(guān)政策法規(guī)，或明顯與客觀實(shí)際相抵觸。對(duì)這種情況就要“廢”，堅(jiān)決予以廢止。

制度建設(shè)的關(guān)鍵是重在執(zhí)行。主要采用以下四種措施保證制度執(zhí)行。一是領(lǐng)導(dǎo)帶頭。編織權(quán)力之籠，領(lǐng)導(dǎo)帶頭是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于我們制定了明確規(guī)范的各項(xiàng)制度，堵住了權(quán)力運(yùn)行中的各種漏洞，領(lǐng)導(dǎo)批條子、打招呼不起作用，縣四個(gè)班子領(lǐng)導(dǎo)帶頭執(zhí)行制度，自覺做到不越雷池一步。二是搭建平臺(tái)。為了更好地推進(jìn)制度的落實(shí)，我們先后成立了縣行政服務(wù)中心和縣公共資源交易中心實(shí)體平臺(tái)，將全縣涉及群眾切身利益、熱點(diǎn)問題的重要制度統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管。全縣的行政審批和行政收費(fèi)統(tǒng)一納入縣行政服務(wù)中心，對(duì)企業(yè)和群眾實(shí)行全過程的“一站式”服務(wù)；政府投資項(xiàng)目建設(shè)、公共采購、產(chǎn)權(quán)交易納入公共資源交易中心。截至目前，縣行政服務(wù)中心共進(jìn)駐行政審批和行政收費(fèi)項(xiàng)目281個(gè)，入駐率達(dá)到100%。三是加強(qiáng)監(jiān)督。在落實(shí)制度上實(shí)行“三級(jí)監(jiān)督制”。工作督查是由縣委、縣政府督查室全程跟蹤問效。紀(jì)律監(jiān)督是由縣紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)縣本級(jí)制訂的制度進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督檢查。群眾監(jiān)督是把各級(jí)各部門的有關(guān)制度向全縣公示，接受群眾監(jiān)督。四是嚴(yán)格懲處。為了確保制度落到實(shí)處，縣委、縣政府還專門出臺(tái)了《黨員干部制度落實(shí)責(zé)任追究制》，凡制度落實(shí)不到位，給工作造成影響的，一律進(jìn)行責(zé)任追究，決不手軟，徹底解決過去對(duì)黨員干部管理失之于寬、失之于軟的問題。

制度建設(shè)的創(chuàng)新：要從實(shí)踐中來、到實(shí)踐中去

沒有完善的制度，只有發(fā)展的制度。制度是否科學(xué)完善，要靠實(shí)踐來檢驗(yàn)。我們?cè)诩訌?qiáng)制度建設(shè)過程中，不是制度一定了事，而是根據(jù)制度在執(zhí)行中出現(xiàn)的實(shí)際情況，及時(shí)進(jìn)行創(chuàng)新完善。在幾年來的工作實(shí)踐中，我們不僅嘗到了加強(qiáng)制度建設(shè)的甜頭，而且進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到打牢制度之籠的重要性。縣委、縣政府在加強(qiáng)制度建設(shè)的過程中逐步確立了“四個(gè)四”的發(fā)展思路。即堅(jiān)持新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”，實(shí)施生態(tài)立縣、工業(yè)強(qiáng)縣、特色富縣、科教興縣“四大戰(zhàn)略”，突出新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、民生工程“四個(gè)重點(diǎn)”，加強(qiáng)平安建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)“四項(xiàng)建設(shè)”。制度建設(shè)在縣委、縣政府的整體工作中，被提到了前所未有的高度。

通過加強(qiáng)制度建設(shè)，初步取得以下明顯成效。一是推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。制度建設(shè)的科學(xué)化、網(wǎng)絡(luò)化、體系化，形成了制度之間的相互作用、協(xié)調(diào)配合，有力地促進(jìn)了全縣各項(xiàng)重點(diǎn)工作的深入推進(jìn)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。二是改進(jìn)了干部工作作風(fēng)。作風(fēng)的轉(zhuǎn)變首先體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變。由于制度的完善，領(lǐng)導(dǎo)干部從過去的批條子、找關(guān)系的人情困擾中脫身出來，投入到項(xiàng)目建設(shè)一線中去，深入實(shí)際去觸及矛盾，集中精力思發(fā)展、謀大事，極大促進(jìn)了全縣黨員干部的工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變和工作效率提升。三是營造了公平公正的社會(huì)環(huán)境。制度面前人人平等。通過制度建設(shè)，營造了依法行政、照章辦事的政務(wù)環(huán)境，全縣群眾心平氣順，干群關(guān)系得到很大改善。四是樹立了良好的外在形象。制度建設(shè)的加強(qiáng)和完善，保證了泌陽發(fā)展保持了好的趨勢(shì)、好的態(tài)勢(shì)、好的氣勢(shì)。我們先后獲得了國家級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣、國家級(jí)衛(wèi)生縣城、省級(jí)文明縣城、省“紅旗渠精神杯”競(jìng)賽活動(dòng)先進(jìn)縣、省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作先進(jìn)縣、全省對(duì)外開放工作先進(jìn)縣、省教育工作先進(jìn)縣等榮譽(yù)，2012年縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)觀摩中獲得黃淮四市第二名，被河南省政府命名為全省十個(gè)先進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之一，進(jìn)一步提升了泌陽縣的對(duì)外形象。

（作者系中共泌陽縣委書記）