英國新警務工作模式探究

英國是現代警務制度的發源地，持續不斷的改革使其警務制度得以不斷地創新和發展，并始終走在世界各國警務制度的前沿，成為世界警務制度的風向標。其警務制度改革不僅包括活動主體的變化，也包括警察工作時具體模式的變更。著名學者王大偉曾指出，新時代的西方警務制度改革先后提出過八種理論模式，分為老五論和新三論。老五論包括被動反應警務論、主動先發警務論、社區導向警務論、問題導向警務論和市場導向警務論；新三論包括情報導向警務論、危機警務論和反恐導向警務論。其中，社區警務、問題警務和情報警務在英國都得到過具體的實踐并收到良好的效果，因此，本文將對此一一解讀，理解其精髓，以供我國在警務工作實踐中借鑒。

一、社區警務

“社區”這一概念最初由德國學者Ferdinand Tonnies在其著作《社區與社會》中首次提出，他將社區定義為具有相同價值取向、人口同質性較強的社會共同體。而社區警務（community policing）的概念則相對爭議較大，概括起來其基本內涵是：首先，社區警務并非社區概念與警務概念的簡單相加，而是體現了二者相互作用的過程。警察以社區為工作的出發點和落腳點，通過警務工作積極參與并融入社區生活；社區的民眾則通過巡邏、鄰里守望等行為，參與治安工作。警察與居民雙向互動，將警務工作與社區民眾有機結合。其次，社區警務的目的在于通過警察和社區的合作共同解決社區的治安問題。警察的工作任務在于維護社會秩序，社區居民的訴求在于保證所在社區的安全，二者目的的結合點在于阻止社區內犯罪，保障社區內秩序。再次，警察的基本工作內容不再局限于預防和偵破犯罪，而是承擔著全面維護社會秩序的義務。

社區警務產生于20世紀70年代，這一時期，由于英國警察界推廣警察隊伍現代化的理念，警察以巡邏車取代步行巡邏，并開始使用高科技通信技術和偵查技術，以偵破案件為首要任務，警察與社區的關系逐漸疏遠。同時，英國警界丑聞頻出，民眾對于警界的信賴度和支持度降到低谷，甚至發生了反對警察的暴力騷亂事件。為了恢復民眾對于警察機構的支持，緩和警民關系，英國警界開始在全國范圍內推廣社區警務制度。因而，社區警務的核心理念在于通過與社區民眾的合作獲得執法活動的合法性來源，主張警民合作。

經過一段時間實踐證明，社區警務制度在英國并沒有實現預期的效果。根據英國警方對于警察、公眾和政治任務的調查，警察的主要工作內容應當包括預防犯罪、犯罪偵破、保護公共安全及為公眾提供扶持和幫助等四個方面。但在實踐中，警察仍然將工作的重心置于犯罪偵破，這與普通民眾的生活相距甚遠。警民關系并沒有得到實質性的改善，在此背景下，2001年英國基于社區警務的經驗，開始了大規模的鄰里警務試點工作。具體內容包括：第一，根據警察對社區情況的熟悉與否派遣人員，選擇對社區情況熟悉的警員開展預防犯罪的工作；第二，選擇部分治安狀況差、犯罪高發的社區為試點，增強街面巡邏，甚至以步行巡邏取代巡邏車，維護社區秩序；第三，就社區常見問題與民眾溝通，提升社區居民的生活質量，贏得社區居民的好感。

二、問題導向型警務

隨著社區警務制度的推廣，大量警察投入社區并以解決社區居民的困難為主要工作。面對社區日常工作的煩瑣性和重復性，如果仍然使用直接針對案件本身逐個解決的辦案方法，會造成警察疲于應對、無法滿足社區居民要求的局面。因此，新的辦案方法問題導向型警務應運而生。

問題導向型警務最早由美國學者Herman Goldstein于1979年提出。他主張警察辦案應當遵循6個步驟：第一，警察應當主動接觸和應對案件，而不限于被動地等待案件的告訴；第二，警察需要全面系統地調查問題，明確問題產生的背景和原因以及問題所具有的特征；第三，警察應當科學合理地分析問題；第四，警察應當將分析后的問題按重要性分類；第五，警察面對不同的問題，應當主動尋找最適合的解決方法；第六，建立并完善對于警察的評估和問責制度。以上六點，概括起來就是警察在辦案過程中應當主動地發現問題、合理地分析問題并最終有效地解決問題。

問題導向型警務的目的在于要求警察運用分析的方法，找到社區警務問題的普遍性，進而制定根本性和全面性的解決方法。這種方法之所以可行，根據英國警察學家惕厲和雷庫克的研究，是因為社區警務中常見犯罪往往存在一些共性，包括受害人、犯罪地點、犯罪分子、失竊物品種類、受害人特征和犯罪行為的時間點以及季節都存在著共性，因此一旦實現對某一類型犯罪的全面分析，就有可能找到對這一類犯罪的解決方法。

值得注意的是，為了更好更徹底地解決問題，問題導向型警務并不是一味要求使用強制手段解決問題。相反，其鼓勵警察試驗包括非強制手段在內的多種方法，最終找到既高效又體現人文關懷的最佳方案。

在英國，為了幫助警察分析推理，以應對千變萬化的現實問題，警察推廣了一些可以普遍適用的方法，其中的代表就是四步工作法，四個步驟分別是細查、分析、應對和評估。

三、 情報導向型警務

通常認為，情報導向型警務是指全面收集違法犯罪行為的相關信息，并進行細致深刻的分析，以此實現偵破犯罪的目的。決策者基于此從全面戰略和具體戰術的角度制定警務活動的方案。20世紀80年代末，情報導向型警務理論（intelligence-led policing）最先由英國學者提出。到了90年代，由于警察數量不斷增加，龐大的費用給英國財政帶來了沉重的負擔，據調查，當時英國內政部預算的2/3都用于警務工作。然而，開支和人員的增加并沒有產生良好的效果。因此，英國政府改變思路，提出引入情報手段預防和打擊犯罪，進而提高警察的偵查和治安能力。

隨后，內政部建立了國家犯罪情報局。2000年11月，國家犯罪情報局在英國高級警官協會的支持下，建立了標準化的情報模式，并經各地區首席警官同意，成為全國性的統一標準——國家情報模式（National Intelligence Model）。2005年，英國國家警務中心出臺了英國情報模式指導手冊，象征著國家情報模式的正式確立。

國家情報模式分為三個層次：基層情報工作以本區域為開展工作的對象，中層情報工作以跨地區犯罪為工作對象，往往涉及多個警務部門的合作和資源共享，最高層情報工作則以全國性或跨國案件為工作目標。戰術目標與合作組和戰略目標與合作組兩大機構是國家情報模式的主導機構，前者負責日常工作，即情報收集、情報分析、行動方案的制定、工作任務的分配和總結評價，后者負責制定全國情報工作的戰略等宏觀工作。

情報導向型警務的核心在于通過各種手段獲得犯罪分子的相關情報，以實現預防和打擊犯罪的目的。在具體的實踐中，獲取情報的方式多種多樣，并常與高科技手段相結合，既有秘密的跟蹤、監視、監聽，也有公開的巡邏和盤查，在此不再一一贅述。但無論是何種方法所獲得的情報，經過收集和分析，最終會產生四種成果：第一，戰略評估，即對于發展形勢的全面估計，對犯罪行為的現狀和發展進行科學的判斷，以此確定工作的重心和警務資源的分配。第二，戰術評估，即根據目前具體的犯罪行為和特點進行評測，制定短時期內工作的方案。第三，目標檔案，即針對犯罪行為人進行的描述和分析。第四，問題檔案，即對犯罪問題的描述和分析，涵蓋犯罪多發場所、犯罪高發人群和犯罪主要對象等。

情報導向型警務由國家專門制定相關政策進行實施，且符合傳統的以偵破犯罪為主要任務的警察觀念，因此，一經推出便被迅速推廣開來。在實踐中，也由于尊重警務活動的專業性而規避了社區警務和問題導向型警務的弱點，獲得了良好的效果。

【本文系河南省哲學社會科學規劃項目“英國現代警務制度研究”（2012BZZ003）的階段性成果】

（作者單位：河南警察學院）