農村土地改革：摸著石頭分田地

在中國，以農村住房作抵押是一個敏感話題。廣東省古勉村一位緊張兮兮的干部警告村民，如果對外國記者透露該地的“土地新政”，會有一定的風險。所謂新政，就是允許當地居民利用房產價值的新租借政策，當地人對此非常興奮，村干部的警告似乎沒能唬住他們。

中國的城市土地歸國家所有，1990年代，國家開始允許在城市發展房地產市場。隨后，房地產成為經濟增長的巨大引擎。但是在農村，農民無權買賣自己的耕地和房屋，也無法通過出售土地獲得進入城市的資本。

古勉試點改革的重要性不言而喻。多年來，這些試點改革謹慎而又緩慢地開展著。有些試驗已經相當成熟，只等推廣了。

要想重塑中國的市場經濟，農村半停滯的土地市場是現存的最大障礙之一。今年8月，一份官方報紙稱，農村建設用地交易試驗將在全國推行，在全國引起了巨大的反響。《財新》雜志表示，種種跡象顯示出“（土地改革）被壓抑的力量”正伺機爆發。

過去幾十年里，由投資驅動的增長模式成果豐碩，如今其收益卻在遞減；投資驅動必須轉變為生產-消費驅動，才能拉動經濟持續增長。這一論斷將作為一系列經濟改革的理論基礎，包括放開利率、促進創新、建立農村房地產市場，后者不僅將改變農村，也將改變城市。表面上看，中國的城市化進展順利。2012年1月，政府宣稱城市人口已占51%（1978年不足18%），首次超過農村人口。但這一數字具有誤導性。城市人口中的約2.7億人（近40%）雖然居住在城市，但是他們的官方“家庭登記”（戶口），仍然在農村（見73頁圖）。這將許多人擋在了房地產市場的大門外；他們既不能在農村賣房，也不能在城市買房。這意味著，他們不能享受城市戶口帶來的所有福利。在北京等地，因為抑制需求的政策，許多人不能買房買車。

摸石頭

廢除戶口限制就應該允許居住在城市的農民出售其在農村的房產，使其在城市獲得可靠的立足點，這無疑會大大刺激消費。相比城市戶口持有者，農民更愿意把收入用于儲蓄，這意味著他們有巨大的潛在消費力。要將這種力量從潛在變成現實，他們得有方法變賣掉在農村的財產。

過去5年，農村普遍進行了土地產權改革試點，其中就包括廣東古勉更改抵押貸款的試點。即使廣東有著經濟改革的傳統（1978年后的關鍵幾年內，習仲勛曾在該地擔任高官），當地政府對改革依然慎之又慎。以古勉的抵押貸款為例，貸款只能用于在附近的鎮上建房，禁止攜款進城。負責監督該項目的劉洪志（音）引用鄧小平的名言（盡管此話實際出自鄧小平的一位同僚）解釋說：“我們是在摸著石頭過河。”

古勉村幾十戶村民利用貸款建起了五六層的樓房，打算用作出租屋。因為一條高速鐵路即將穿過該地，新車站投入使用后，預計將會有大量人口涌入該地區。建房的大部分資金其實也來源于此（高鐵項目的征地拆遷補償金）。

在房屋落成的慶祝宴會上，村民們表示，抵押貸款太少了，還不到建房成本的十分之一。倘若能夠多貸一點錢，就能多建幾間房，房越多，收益越多，5年內償還（固定利率6%）不成問題。劉洪志認為不會出現違約現象，他說：“不可能還不上貸款的。”但是，如果違約怎么辦？劉洪志對此不甚了了。

中國特色

廣東以北，3000萬人的重慶在2010年也開展了一項類似政策，隨之跟進的還有貴州和云南。前重慶政府顧問、清華大學的崔志遠指出，抵押貸款的額度很小，農民對于貸款“極其謹慎”。而地方政府的擔憂在于，更為明確的農村土地產權將使建設基礎設施、工廠和城市住房的征地更加困難。將征用的土地賣給開發商，是地方政府收入的重要來源，征用土地還充當了地方政府借貸的抵押品。

盡管困難重重，改革還是堅持并推廣開來。重慶和成都都是改革的先驅，2008年十七屆三中全會剛過，它們就啟動了旨在解放農村土地價值、加速城市化的土地交易政策。這些政策使得開發商競標地票，這些地票是通過將農村建設用地轉換為農田產生的。借助地票，開發商可以在等面積的農村土地上修建建筑。其結果是，在理論上不會造成農田的凈損失，同時為偏遠地區的農民創造了機會，使他們能在土地交易中獲利。地票售價的85%都進入農民自己的腰包，這是一項不同尋常的認可：農民理應享受自己土地的發展價值。

今年8月，廣東下發了一份法規草案，允許省內村民在同一鄉鎮內的其他村購買房屋，并取得房屋所在土地的權利。如果該法規得以實施，中國就可以邁出建立農村房地產市場的第一小步。浙江省溫州市走得更遠。10月，該地建立了名為“農村財產權服務中心”的結算機構，從理論上允許城市居民購買同縣村民的房屋。不過，在沒有修訂《土地管理法》的情況下，這樣做的風險依然很大。

盡管如此，很多人都在冒險。在城市近郊，許多農民在自己的土地上建房，然后賣給城市居民。據估計，有五分之一北京城市居民的住房是修建在農村土地上的，而在廣東深圳，這一比率接近一半。盡管很多生活在近郊的農民從中受益，但這對遠郊的進城農民沒有任何幫助，在那里，半廢棄的房子正越來越普遍。

分田地

2012年12月，習近平擔任黨主席后不久，一項關于農村問題的政策文件被采納，并在一個月后公之于眾。這份文件指出，到2017年底，農民應當獲得精確標定農田邊界的土地證書，類似的住房土地證書也應“盡快”發放。在土地糾紛眾多，許多問題求助于衛星輔助調查的情況下，這項任務相當艱巨。但是，如果沒有精確的界限，一個有序的土地市場就不可能成型。

地方媒體現在頻繁向農民報道發放房產證的消息，這些高興的農民以前從未有過這樣的產權憑證。古勉村一些受惠于鐵路建設的村民表示，他們更加希望得到與抵押貸款一同發放的房產證，而不是錢。這一愿望反映出土地改革的一個難點：給農民房產證以及處置權，農村居民將開始享有相對自由的日常生活，就像城市居民在1990年代末經歷的那樣，當時成千上萬由國有企業控制的住房被轉交到住戶手中。

1978年，十一屆三中全會，代表們在大會堂里談論著人民公社，一群貧困的安徽農民卻秘密簽訂了一份協議，將村里的土地分包給私人經營，這一度被斥為“大逆不道”之舉。到了1981年，將近一半的村莊實行了這一做法。那次影響深遠的改革始自十一屆三中全會，但卻是自下而上推進的。同樣的事情會再度發生嗎？