“碩鼠”成患：小村官頻成大貪

“十一”期間，北京一村委會(huì)副主任在國(guó)家會(huì)議中心辦婚宴，3天擺酒250桌，總花費(fèi)約160萬(wàn)元。這則消息，讓村官腐敗問題再次走入聚光燈下。盡管紀(jì)委初步調(diào)查顯示，暫未發(fā)現(xiàn)該村官動(dòng)用公款辦婚宴的證據(jù)。但這則新聞儼然如一記重磅炸彈，“炸”開了公眾對(duì)近年頻現(xiàn)的村官型“土豪”的種種記憶：

從2009年在國(guó)家級(jí)森林公園花費(fèi)千萬(wàn)為其家眷修墳?zāi)辜敖籼玫纳綎|村官李德海，到2011年全國(guó)“村長(zhǎng)”論壇上隨處可見的豪車座駕；從今年2月被舉報(bào)坐擁20億身家的深圳村官周偉思，到最近剛剛宣判的海口5名村官伙同他人侵吞近1300萬(wàn)元征地款案……

村官不是官，但貪腐起來，卻比真正意義上的公務(wù)員“胃口更大”。以致中央黨校教授林喆慨嘆：“腐敗‘落勢(shì)化’，村官腐敗問題已是老生常談。”

是什么制度讓小村官頻成大貪？

資源性腐敗成村官斂財(cái)大宗

什么是村官？

“村官并不是我們所說的官員或公務(wù)員，主要指兩個(gè)組織的成員及負(fù)責(zé)人——即村黨支部和村委會(huì)（又稱“兩委”），少數(shù)情況下，也包括村會(huì)計(jì)。”

從《村民委員會(huì)組織法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》看，村委會(huì)主任是村民自治組織的管理者，村支書則是各級(jí)黨組織聯(lián)系9億農(nóng)民的“神經(jīng)末梢”。他們大多沒有公務(wù)員編制，“有公事是干部，沒公事是農(nóng)民”。

俗話說“上面千條線，下面一根針”，“針”就是活躍在9億農(nóng)民中的村官。在一些紀(jì)檢干部眼中，他們“是官非官，是民非民，兩頭不靠”，但權(quán)力的“含金量”卻非常高：管理村務(wù)資金、發(fā)放土地征收補(bǔ)償款、申領(lǐng)惠農(nóng)補(bǔ)貼……

這些，都可能是村官腐敗的“切入口”。

2012年9月，陜西省吳堡縣一位檢察官撰文稱，從近年查處的村官腐敗案件看，腐敗的主體80%以上為村支書或村委會(huì)主任，貪污、挪用公款居多，公款來源“幾乎遍布‘兩委’職權(quán)所涉及的各個(gè)方面”。

村官腐敗，在不同地區(qū)形態(tài)各異。有媒體梳理發(fā)現(xiàn)：在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和一些“城中村”“城郊村”，村官犯罪主要集中在拆遷、征地和項(xiàng)目建設(shè)中；而在偏遠(yuǎn)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村，則主要集中在截留惠農(nóng)補(bǔ)貼、五保金、低保金等項(xiàng)目上。

“廢除農(nóng)業(yè)稅之前，是從農(nóng)民家里收錢，農(nóng)民對(duì)村務(wù)比較關(guān)心；現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅廢除了，各類種糧補(bǔ)貼的力度又在加大，當(dāng)上級(jí)往下?lián)芸顣r(shí)，很多名目農(nóng)民都不知道。”華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問題研究中心主任徐勇分析其中一種村官貪腐形態(tài)，“現(xiàn)在，很多農(nóng)民外出打工，有的村官就盯上了這些人的應(yīng)得款‘漏洞’，通過造假名單、做假賬等方法，套騙國(guó)家補(bǔ)貼款，虛報(bào)、冒領(lǐng)比較嚴(yán)重。”

另一種形態(tài)，更容易成就“身家千萬(wàn)”的村官。

“那就是資源性腐敗——從村集體的土地、礦產(chǎn)和林業(yè)等資源中牟利。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員支振鋒說，“而且，越是涉案金額大的村官腐敗，越是和資源關(guān)系密切。”

河南省鄭州市金水區(qū)人民檢察院曾發(fā)布數(shù)據(jù)稱，在1994年至2002年查處的村官職務(wù)犯罪案件中，發(fā)生在土地轉(zhuǎn)讓、資金管理環(huán)節(jié)的案件約占92%。今年上半年，南京市人民檢察院也發(fā)布調(diào)研結(jié)果稱，在2009～2012年查辦的44件村官職務(wù)犯罪案件中，逾7成涉及征地拆遷領(lǐng)域，與開發(fā)商“互利互惠”，結(jié)成各種形式的利益聯(lián)盟，損害集體利益“肥”了個(gè)人，成為50名涉案村官的主要犯罪手段。

浙江永嘉縣新橋村委會(huì)原主任余乾壽，在拆遷和安置房項(xiàng)目中，貪賄3000余萬(wàn)元；深圳龍崗區(qū)村官周偉思，在舊城改造項(xiàng)目中曾涉嫌收受一房地產(chǎn)公司逾千萬(wàn)元的好處費(fèi)……盤點(diǎn)近年一些知名的小村官大貪案件，很容易發(fā)現(xiàn)土地等資源的影子。

中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究室主任黨國(guó)英分析，隨著中國(guó)城市化進(jìn)程加快，土地、礦產(chǎn)等資源市場(chǎng)價(jià)值激增，村官權(quán)力的“含金量”也急劇膨脹。“一些征地項(xiàng)目對(duì)農(nóng)民來說并不公平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要村官的配合，起到‘中間人’的調(diào)節(jié)作用。農(nóng)民和政府、開發(fā)商不直接面對(duì)面，村官‘壟斷’信息資源，可以從中找到有利可圖之處。”南開大學(xué)政治學(xué)系主任、農(nóng)村政治學(xué)專家程同順說。

對(duì)村官的“監(jiān)督之眼”去了哪兒

頻發(fā)的村官腐敗催生一個(gè)疑問：“監(jiān)督之眼”去了哪兒？

我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村委會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受村民監(jiān)督。其他村民自治法規(guī)規(guī)定，在村官日常權(quán)力運(yùn)行中，民政部門管選舉、農(nóng)委管集體資產(chǎn)和離任審計(jì)、違法違紀(jì)歸紀(jì)檢監(jiān)察、土地征用由國(guó)土部門管……可謂方方面面都有監(jiān)督者。

“但是，看上去有不少部門管理，其實(shí)是多家管理誰(shuí)都沒有管理。”有學(xué)者將對(duì)村官的監(jiān)管概括為“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”。

來自村民的自下而上監(jiān)督，首先“阻力重重”。

“法律規(guī)定，村里的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是村民會(huì)議，村委會(huì)只是常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但現(xiàn)在，村民自治往往變成村委會(huì)自治。”有學(xué)者撰文指出，在《村民委員會(huì)組織法》的設(shè)計(jì)中，村委會(huì)“一支獨(dú)大”，權(quán)力機(jī)構(gòu)不常設(shè)，監(jiān)督村委會(huì)還要靠被監(jiān)督人“召集”，以致有學(xué)者慨嘆：如果說選舉、決策、管理和監(jiān)督是“四駕馬車”，“絕大多數(shù)的村民自治，目前只完成了選舉環(huán)節(jié)，其他三個(gè)環(huán)節(jié)成了擺設(shè)”。

“農(nóng)村‘熟人社會(huì)’的特點(diǎn)，加劇了這種監(jiān)督困境。”程同順補(bǔ)充說。

比如，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，要罷免村委會(huì)主任，須有本村1/5以上有選舉權(quán)的村民或者1/3以上的村民代表聯(lián)名提出，并有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過。“這種監(jiān)督方式，條件苛嚴(yán)，農(nóng)民又往往擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)或不愿得罪人，而不愿、不敢監(jiān)督。”

來自同級(jí)的監(jiān)督，同樣顯得“疲軟無力”。

“現(xiàn)在的村官腐敗，往往是‘窩案’。”支振鋒表示，“一出事，村支書、村委會(huì)主任、副主任、會(huì)計(jì)等一起抓，有的崗位干脆是一個(gè)人兼任。”

記者梳理發(fā)現(xiàn)，在一些農(nóng)村，拉動(dòng)基層發(fā)展有“三駕馬車”之說——黨組織（黨支部）、自治組織（村委會(huì)）和集體經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)聯(lián)社），但“三駕馬車”多由一套人馬運(yùn)作：有的村官身兼數(shù)職，可謂集黨務(wù)、管理權(quán)和財(cái)權(quán)于一身；有的村官，把會(huì)計(jì)等職位弄成自家親戚擔(dān)任，導(dǎo)致“打白條”“自批自支”現(xiàn)象泛濫。

來自上級(jí)的監(jiān)督，成效如何？

有學(xué)者用“狀態(tài)尷尬”形容。對(duì)村委會(huì)干部，中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)岳經(jīng)綸教授曾向媒體分析，村委會(huì)是自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道并不是一般意義上的“上級(jí)”，更多時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道還需要村居協(xié)助進(jìn)行社會(huì)管理。

“目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村組織只能進(jìn)行諸如稅費(fèi)收取、換屆選舉、計(jì)劃生育等事務(wù)性工作的指導(dǎo)，而難以在集體資產(chǎn)處置等方面進(jìn)行具體監(jiān)督。”徐勇表示，“有時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部之間還可能存在‘相互勾連’問題。”

對(duì)村黨支書的監(jiān)督，程同順告訴記者，來自紀(jì)委的“黨內(nèi)監(jiān)督”也常面臨“難以落實(shí)”的困局。“由于村官級(jí)別有限，級(jí)別高的紀(jì)檢部門對(duì)村官腐敗問題，有精力查處的少；而縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)紀(jì)檢部門，與村官基本上互相認(rèn)識(shí)，屬于‘利益共同體’，一般不愿受理這樣的舉報(bào)。”

于是，老百姓很容易看到，許多村官“上臺(tái)容易下臺(tái)難”。一些人不惜賄選收買人心，一旦贏得選舉，就萬(wàn)事大吉，忙于大肆貪腐以“收回成本”。有的村官任職幾十年，腐敗連連，卻很少遭到罷免。

“政經(jīng)分離”或是釜底抽薪之策

對(duì)怎么給村官套上“緊箍咒”，各地一直在摸索。

落實(shí)《村委會(huì)組織法》中規(guī)定的村務(wù)公開制度，是較為傳統(tǒng)的一個(gè)。有媒體總結(jié)，無論土地征用還是惠農(nóng)款發(fā)放，村官在“二傳手”角色下，難免“暗箱操作”。村民無從知道土地征用數(shù)量和補(bǔ)償款數(shù)額，大宗腐敗便由此滋生。

根據(jù)《村委會(huì)組織法》，這類涉及村民重大利益事項(xiàng)的公開原則，是“隨時(shí)”。但該法對(duì)村官“不公開”或“公開不實(shí)”的應(yīng)對(duì)，卻規(guī)定得疲軟乏力。在一些農(nóng)村，村務(wù)公開走形式、黑板報(bào)上的“糊涂賬”等現(xiàn)象，令村務(wù)公開制度頻遇尷尬。

“城市化讓農(nóng)村管理變得更加復(fù)雜，《村委會(huì)組織法》需要調(diào)整，要對(duì)村民自治中涉及的所有權(quán)利和利益進(jìn)行全面界定。”深圳大學(xué)行政管理學(xué)教授馬敬仁說。

馬敬仁還提示，“審計(jì)進(jìn)村”也能在一定程度上避免村官聯(lián)手制造財(cái)務(wù)“黑洞”。

“現(xiàn)在，村集體往來賬目等經(jīng)濟(jì)問題比較多，像村官‘白條’‘內(nèi)部私分’等貪腐現(xiàn)象，大多與此有關(guān)。”長(zhǎng)期以來，審計(jì)機(jī)關(guān)無法對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行審計(jì)，對(duì)村官的審計(jì)監(jiān)督基本處于盲區(qū)。馬敬仁表示，現(xiàn)在，按照新修訂的《審計(jì)法》，可以將村集體作為集體經(jīng)濟(jì)單位納入審計(jì)范圍內(nèi)。

記者查詢發(fā)現(xiàn)，2007年后，“審計(jì)進(jìn)村”已經(jīng)在黑龍江、江蘇、山東、廣東等省市的農(nóng)村開始了探索。“對(duì)村官監(jiān)管，還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了紀(jì)檢、審計(jì)、監(jiān)察‘三合一’的長(zhǎng)效制度，審計(jì)部門負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)，監(jiān)察部門考核績(jī)效，紀(jì)委負(fù)責(zé)廉政建設(shè)。”馬敬仁說，“這樣做，對(duì)村官監(jiān)督更有效率，也能‘防微杜漸’。”

來自村民的監(jiān)督智慧，更加不可忽視。

2008年，四川馬巖村曾創(chuàng)造了“五瓣梅花章”來先行審計(jì)村財(cái)務(wù)，贏得輿論關(guān)注：五位村民監(jiān)督員各持公章的一瓣，村里的每一項(xiàng)支出，須由五人一致同意才能報(bào)銷。“為了解決村民‘想監(jiān)督又不知如何監(jiān)督’的困局，近年來，村務(wù)監(jiān)事會(huì)也是一個(gè)創(chuàng)舉。”中國(guó)農(nóng)村問題研究中心常務(wù)副主任項(xiàng)繼權(quán)教授說。

記者了解到，2007年，村務(wù)監(jiān)事會(huì)在廣東省梅州市蕉嶺縣芳心村率先試點(diǎn)。在縣、鎮(zhèn)的支持和組織下，村民選舉老干部、老模范和老黨員等委員，組成獨(dú)立于“兩委”之外的村務(wù)監(jiān)事會(huì)。監(jiān)事會(huì)成員提前把村里的一切大事告訴村民，在廣泛收集村民意見的基礎(chǔ)上，對(duì)村委的決策和財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督和公示。

這些舉措能釜底抽薪嗎？項(xiàng)繼權(quán)認(rèn)為，最可能釜底抽薪的，還是“推行‘村社分開’”，即削弱村官與土地等資源的天然聯(lián)系。

“村委會(huì)本身是政治自治組織，現(xiàn)在村官腐敗多發(fā)，是因?yàn)樵谵r(nóng)村基層權(quán)力中，政經(jīng)不分、村社不分。”項(xiàng)繼權(quán)表示，目前，本應(yīng)屬于集體的土地等資源，卻由村委會(huì)來代行各種權(quán)利，“村官在經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)力太大、管得太多、手伸得太長(zhǎng)，讓腐敗滋生不止”。

記者查詢發(fā)現(xiàn)，在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，已開始探索這種“分離”。

比如在廣東南海，正探索將村委會(huì)的自治職能——包括社會(huì)服務(wù)職能，與對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的管理職能分開。村居委會(huì)成員不得兼任村集體經(jīng)濟(jì)的負(fù)責(zé)人，傳統(tǒng)意義上的“村官”只專注于基層自治和公共服務(wù)，村居集體經(jīng)濟(jì)則引入“職業(yè)經(jīng)理人”管理。

“把集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的管理獨(dú)立出來，交給類似‘股份社’這類經(jīng)濟(jì)組織。村干部權(quán)力的‘含金量’就變小了，監(jiān)督成本就會(huì)大大下降。”黨國(guó)英說。