上海“綠卡”新政：居住證積分制改革系老齡化下的“剛性需求”？

在等待了多年之后，來自河南安陽市的張芳終于有機會解決兒子在上海的“異地”入學問題了。

這得益于上海居住證管理制度的改革。

經2013年5月20日上海市政府第9次常務會議審議通過，《上海市居住證管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）于2013年7月1日起施行。按照這一辦法，取消了原有制度中的居住證分類，而以積分制度取代。達到120分積分標準值的持證人，可享受子女教育和社會保險等方面相應的公共服務待遇。

張芳，2005年自武漢一所電子類大專院校畢業后，雖然在上海工作結婚生子，但戶口問題一直未得到解決。

“引入積分管理，突出了能力和貢獻的導向，為平凡崗位的普通勞動者提供了一個融入渠道。”在6月19日上海市政府舉行的《管理辦法》新聞發布會上，上海市發改委總經濟師翁華建說。

由此，上海也成為中國首個對外來人口全部采用居住證積分制管理的城市。

“這種操作手法至少看上去更加符合現代城市的管理理念，也在某種程度上沖淡了以往戶籍改革政策中濃厚的功利性。上海的政策可以說給了人們一個新的視角，在今后的戶籍改革中，更多地考慮人的付出和人的期望值。”上海市人口和計劃生育委員會黨委委員、副主任孫常敏如是認為。

積分制的希望

在6月19日的新聞發布會上，上海市人力資源和社會保障局副局長毛大立稱此次上海居住證實施積分制度是“從條件管理向積分管理的進步”，并指出希望為“長期合法穩定就業、居住的來滬人員建立透明而且穩定的預期”。

據記者了解，此前實施的居住證制度按照申請人的不同分為居住證A、B、C證，A證為國內人才引進類居住證，審核實行按照要素計分制，C證則是一般居住證，針對普通外來從業人員——包括投靠親友類、就業類、臨時類等。而對于留學人員實行人才引進類居住證為B證。

在此前上海市對引進人才居住證的管理辦法中，“條件”十分明確：具有本科以上學歷或特殊才能的國內外人員，在上海工作或創業，而持有上述居住證的人員，其居住證的有效期在一定年限以上的，可以申請子女在本市就讀；符合上述規定的境內人員的子女，取得本市高中畢業文憑的，可以參加上海卷統一高考，報考本市部委屬高校、在外地有招生計劃的市屬高校或者民辦高校。

正是本科的學歷“條件”門檻，令來滬已經多年的大專生張芳一直未能獲得上海居住證。

“按照最新的辦法，我們可以通過申請居住證解決子女就學和醫療保障等問題，慢慢地還有希望落戶上海。”畢業之后一直在張江科技園工作的張芳告訴記者。大專畢業積50分，43歲以下的最高可以達到30分，繳納社保一年還能積3分，修改后的居住證《管理辦法》給了張芳希望。

120分的標準，積分管理可謂是此次上海居住證改革的最大亮點。按照《管理辦法》，整個積分指標體系，由基礎指標、加分指標、減分指標和一票否決指標四部分組成。

“積分構成顯示，兩類人士受到上海歡迎。一類是擁有良好教育背景，屬于城市稀缺專業的專業人士，他們可以獲得上限最高的積分。另一類是企業家與投資者，在加分指標中，投資納稅或帶動本地就業指標最高100分。”知名財經分析人士葉檀對記者指出。

除此之外，緊缺急需專業、投資納稅或帶動本地就業、繳納職工社會保險費基數、特定的公共服務領域、遠郊重點區域、全日制應屆畢業生、表彰獎勵人員、配偶為本市戶籍人員等條件都可以獲得相應加分。

按照規定，分值決定子女就學達到積分標準的持證人，同住子女可以按照上海市有關規定，在上海參加高中階段學校招生考試、普通高等學校招生考試。配偶和同住子女也可以按照上海有關規定參加社會保險，并享受相關待遇。

“擁有居住證的人士與上海本地戶籍人士擁有基本相同的公共服務，居住證與戶籍含金量相差不大，可以替代戶籍使用。擁有居住證者不必放棄老家的田地、社保等等，相當于同時擁有兩份保障。”對于改革之后居住證的“含金量”，葉檀分析道。

“從人數上來看，因為這個積分達到標準規定分值的持證人數肯定會比原有的人才居住證人數要增加，那么相應的隨遷的子女參加中高考人數也會一定增加。”毛大立的話給了如張芳一樣在上海工作的很多人信心。

老齡化下的“剛性需求”

合法穩定居住以及合法穩定就業便具有了申辦條件，大大增加了申請的覆蓋面。

“盡管居住證和戶口之間還有很大的不同，但是對于人們普遍關心的子女教育和社會保險等問題，上海居住證積分管理能起到示范、引導作用。從目前筆者掌握的數據看，按照新的規定，將會有30萬人左右會符合要求，而今后每年申請居住證的人口則由原來的2萬左右增加到4萬左右。”上海市人口學會的一位學者告訴記者。

“近年來，隨著來滬人員總量不斷增加，為了更好地發揮居住證制度在保障來滬人員合法權益方面的作用，實行居住證積分管理，明確來滬人員的權利和義務，幫助來滬人員更好地融入上海。”上海市政府法制辦高級法律專務江子浩如此介紹這次《管理辦法》出臺的背景。

上海交通大學教授陸銘也對記者指出，戶籍政策放寬，一方面有助于促進公平，外來流動人口給城市作出了貢獻，自然應該更公平地享受到城市公共服務；另一方面還能促進經濟增長和社會和諧發展。但是在不少專家看來，城市人口老齡化和社保透支才是推動改革的重要原因。

“這次改革一方面呼應了國家推進城鎮化，加快戶籍改革的戰略決策。中國戶籍制度最難啃的骨頭在直轄市，上海的動作意味著戶籍制度整體改革終于開始。另一方面也是應對城市日益加劇的人口結構老齡化。” 上海大學社會學教授顧駿對記者指出。

據顧駿介紹，2012年，上海市戶籍人口老年人數量367萬，占比高達25.4%，老齡化勢頭迅猛，高齡化也呼之欲出。

自從2002年4月1日上海停辦藍印戶口逐步轉為“居住證管理”之后，人口的老齡化給上海帶來了諸多社會問題，首當其沖的是上海社保。據了解，戶籍人口長期負增長和人均壽命上升，使得60歲以上的老人超過了戶籍人口總數的20%。

在2009年上海“兩會” 期間，時任上海市委書記俞正聲就透露，2008年上海的社保基金嚴重穿底，超過17%的財政資金被用于補貼社保開支，總數達到170億元以上。而近三年來，這些情形并未明顯好轉。

“如果不引入年輕人口以改變年齡結構，上海將長期受困于老齡化，60歲以上人口將于2030年增加到500萬之多。屆時上海老齡化程度將超過日本，社保透支的情況也將‘越來越嚴重’。”中國人口學會副會長、上海社會科學院經濟研究所所長左學金曾撰文說。

按照上海官方數據，2011年全市常住人口為2347.46萬人，沒有上海戶籍的900萬常住人口中，80%以上年齡不足39歲，這與本地人口老化恰成對比。換言之，他們繳納的社保費用將大大充實上海的社保基金。

120分門檻仍過高

“這次上海居住證的改革是典型的拿來主義。”在葉檀看來，向高學歷人才和企業家傾斜的《管理辦法》與德國、加拿大的技術移民和資金移民的手法頗為類似。

毛大立也坦言《管理辦法》的形成主要經過了國際國內比較借鑒、系統設計、實測模擬和專家論證聽取意見等過程。

“一個正義的、可行的并且穩定的戶籍改革，至少是一種有益的嘗試。”葉檀分析道。

“上海作為一線城市，作為人口流入大城，馬上徹底取消非農戶口，肯定不現實。因為戶口還是居住證的名稱改變容易，提供大量均等的公共服務不是一個城市馬上能承受的。”上海交通大學特聘教授陸銘也對這次改革評價很高。

事實上，正是如此，自從6月19日新聞發布會之后，人們普遍對上海的做法持肯定態度。

并非沒有批評的聲音，上海大學社會學教授顧駿就是其中之一。在顧駿看來，120分的標準明顯過高。

“普通農民工如果學歷不高，那積分就少得可憐。盡管工作年限增加會帶來積分，但一年只有2分，而過了40歲后，最高不過30分的年齡積分每年還要倒扣2分，什么時候能積滿120分。”顧駿說。

這意味著原來被擋在A證之外的大部分人仍沒有機會，尤其是對于那些農民工來說。“更嚴重的問題是，對于上海這樣的城市來說，又急需大量的公共服務如環衛等。既然城市日趨老齡化，那么低端服務的需求肯定水漲船高，為什么對從事這些行業的來滬人員還要設置那么高的門檻？”顧駿進一步質疑。

在顧駿看來，如果各地都采用這種自我本位的“準入門檻”，中國的城鎮化豈不應該改稱為“精英城鎮化”？值得一提的是，除了上海居住證施行積分制改革之外，其他一些城市如廣州深圳也曾推行過100分制的“積分入戶”改革。

對此，葉檀指出，“上海積分制的做法值得鼓勵，卻沒有解決關鍵的問題”。

“首先，以政府所需的專業技術人才打分，未必能夠篩選出市場真正需要的緊缺人才。最終，上海得到高分的是那些擁有高學歷的亦步亦趨的高級打工人才。其次，投資移民拉動就業可以獲得高分，但真正的企業家早已是國際人士，這座城市應該給予創業者以足夠的關注，不然很難拉動當地就業。”葉檀解釋。

盡管非議被剛性需求所掩蓋，但對于上海、深圳等大型城市來說，對城市“綠卡”進行積分的開放心態，已經走在了北京等地之前。