城市縣的將來

地級市的數目在15個以下、縣的數目在100個左右且面積較小的省，可以先行改革試點，全面推進省管縣，最終虛化地級市這一層級。

前不久，浙江省湖州市要將長興縣變成湖州市的一個區，遭到長興縣反對，媒體報道稱多名干部上書縣委，縣里多部門也聯合反對。于是，湖州市決定暫停“撤縣建區”計劃，并派出調研組去傾聽民意。

長興縣在全國都有較高的知名度，它的經濟比較發達，位列全國百強縣。特別是在城鄉統籌方面搞得比較好，是浙江省城鄉統籌的樣板縣，是以往多篇論文的案例縣。為什么撤縣建區不像過去那樣平靜，而會掀起波瀾？城鎮化過程中，這類縣的體制將有怎樣的變化？

撤縣建區的原因

中國的城市不是自治，屬于上級市管下級市、地級市管縣的結構。

撤縣建區的發起者一般是地級市，這樣做的目的，一般是為了擴大城市面積，做大中心城市、中心城區。從主體上說，撤縣建區反映了一些地級甚至更高級別城市的沖動；從現象上說，撤縣建區是具有中國特色的城鎮化的一部分。

回顧一下，自上個世紀90年代，中國就掀起過一股股撤縣建區、撤市設區的熱潮。后來，撤縣建區、撤市設區一直沒有停歇。一些城市就是通過撤縣建區、撤市設區來做大的。例如，浙江省的杭州市1992年市轄區面積為430平方公里，2002年擴大到3607平方公里，增加了7倍，城市人口由109萬增加到222萬，增加了1倍。1992年至2002年這十年，整個浙江省市轄區數量由20個增加到33個，主要靠撤縣建區。

根據國家發改委城市和小城鎮改革發展中心的研究，1997年到2005年是我國撤縣建區比較活躍的時期。其間，市轄區的數量從727個增加到852個；同期我國縣級市卻從442個減少到374個，縣從1693個減少到1636個。

以往的多起撤縣建區，看起來都比較平靜，有幾個原因。

首先，撤縣建區往往是地級或以上城市對下轄縣所作的決定，由于中國存在著市管縣制度，縣長要歸市長管，因此縣里從行政服從的角度考慮，沒有膽量提出異議。

其次，大規模的縣域城鎮化來臨較晚，在城鎮化大背景下縣的體制如何變化，各地沒有充足的經驗借鑒、成熟的理論和豐富的案例，所以，縣里沒有能力提出明確的、系統的反對意見。

此外，在有的地方，撤縣建區可能對縣域發展的某些方面也有利處。比如一些緊鄰大城市的縣，本來在地理上就與城區連成一體，已演化為城市的一個功能片區，撤縣建區后可能有利于該縣融入城市，以城市為重點加快發展。在這種情況下，縣里沒有必要反對撤縣建區。

2002年寧波鄞縣撤縣建區就是這種情況。鄞縣最后一任書記、也是鄞州區第一任書記程剛在其主編的《中國撤縣建區的新探索：寧波鄞州模式實證研究（2002—2012）》中，提到撤縣建區的“鄞州模式”，是指以中心城區的擴張為契面，以縣域政區變為市域城區的行政區劃調整為手段，以體制機制創新為根本，以城市政府充分放權和區級政府全力支持城市拓展為重點，實現以新型城市化為導向的市和區共建、共享、共贏、共富的管理體制和運行機制，其本質是市和區共贏、共富、共同發展。

風波并不偶然

2005年以后，撤縣建區受到限制。2011年以后，撤縣建區又受到各地重視，撤縣建區浪潮再起。長興縣這次撤縣建區激起了較強風波，其他地方撤縣建區也有類似情況。風波的實質在于，當前城鎮化發展迅速，縣域城鎮化面臨的內外環境、縣市力量對比、公眾參與的狀況，與以前相比有了根本的不同。

有的縣覺得，撤縣建區后縣的獨立性有所減弱。站在縣的角度，撤縣建區主要影響縣的獨立性、工作重點等。區的獨立性弱，自主性弱，而縣的獨立性強、自主性強。區的工作重點以城市為主，兼顧農村。縣以農村為重點，兼顧城市。在城建、規劃、土地管理等方面，區里的工作由地級市統一安排進行，而縣則相對獨立操作。

有的大縣、強縣在過去的發展中，充分利用城鄉兩種資源，發展出獨特的產業競爭力，它們的經濟、社會、環境發展較為健康、協調。這些縣希望繼續保持獨立性，發揮自主性，希望盡可能地保留縣的體制。

筆者曾為幾個全國百強縣制定過發展戰略。說到城鎮化過程中的體制改革，當地干部群眾比較一致的認識是，能夠撤縣設市當然最好，實在不行就仍然保留縣的體制，最不愿意的就是撤縣建區。他們也是從維護發展的獨立性、自主權等因素上作如此考慮的。

即便是地級或以上城市進行撤縣建區的方案設計相對合理，有的縣仍然不會平靜接受。這往往是因為撤縣建區只有實體內容的設計，而沒有撤縣建區過程中“公眾參與”的程序設計。

撤縣建區表面上看起來就是行政體制的改革，但它在實質上影響到人們的公共服務水平的變化。人們關心撤縣建區，或者說抵觸那種不明不白的撤縣建區，實際上是考慮到做市民、“區民”、“縣民”不同的利益問題，比如土地問題、社保問題、教育問題、生育問題。一些地方只是籠統地宣傳撤縣建區有利于經濟發展、社會進步，但并沒有認真回答縣民的重大關切，縣民不買賬當屬情理之中。

撤縣建區雖然也有成功的案例，但相當一部分案例很難說取得圓滿成功。這也促使各個利益相關方與社會輿論冷靜看待當下的撤縣建區。

類似長興風波，并不能說明湖州與長興的社會穩定比別的地方差。恰恰相反，在撤與設的過程中，熱議不斷、意見紛呈，既難撤又難設，或許反映了一種將會長期存在的趨勢，需要政策制定者以更高的智慧去應對問題、化解矛盾。長興的撤縣建區現在處于冷處理狀態，上級政府湖州市抑制住了強行將長興改區的沖動，在各個方面思考如何面對撤縣建區風波，以適應新型城鎮化發展的需要，這是一種理性行為。

抑制撤縣建區的沖動

新一輪城鎮化過程中，將會有城鎮體制的多種變革，撤縣建區的案例也會發生。但從整體思路上，筆者認為抑制撤縣建區沖動，要從戰略上重新思考“城市縣”的未來。

為什么要抑制撤縣建區的沖動？

第一個原因是，撤縣建區沒有增加城市數量，只是增加了大城市的面積與人口。從我們國家城鎮化的現狀來看，目前的城鎮化率52.6%，逾7億人口被統計為城鎮人口。預計到2030年，將會有10億人口屬于城鎮人口。從建制市的數量來看，我們才有658個。中國新型城鎮化將以大城市為依托，以中小城市為重點。

未來行政體制的一個變化將是大中小型城市的數量不斷增加，特別是中小城市的數量要有明顯增長。只有大量的中小城市不斷發展，好比說是“大珠小珠落玉盤，嘈嘈雜雜錯雜彈”，才能奏出城鎮化的和諧音符。但如果我們繼續推進撤縣建區，把大城市搞得更大，實際上是走上了過去那種單一依托大城市、特大城市發展的道路。

第二個原因，撤縣建區的實施主體往往是地級市，強化和做實了地級和以上城市，這里面利弊互見。當初設立地級市的初衷是希望發揮城市帶動作用，促進城鄉一體化發展。但在實踐中，由于存在“城市偏向”，地級市有時反而導致城鄉差距不斷擴大。原因在于地級市利用行政權力，從農村吸取資源來支持城市發展。

此外，地級市增加行政成本、降低效率等問題，也屢遭詬病。

城市縣的體制改革問題

筆者認為，地級市的數目在15個以下、縣的數目在100個左右且面積較小省，可以先行改革試點，全面推進省管縣，最終虛化地級市這一層級。浙江省在省管縣方面走在全國前列，通過撤縣建區、做大做強地級市的重要性不見得就特別充分。

在抑制撤縣建區的同時，要認真思考類似長興縣這樣一批“城市縣”的體制改革問題。

“城市縣”這個概念是筆者2008年為四川省雙流縣制定城市發展戰略時用到的一個詞。所謂“城市縣”，是指這樣一些縣，它們具備地理交通、產業等方面的良好條件，在城鎮化發展過程中，非農產業已經比較發達、非農就業人口較多、縣城與重點小城鎮集中了全縣多數人口，建設面貌更加接近城市。這些縣如果整個撤縣建區，可能助長大城市鋪攤子，另外這些縣內畢竟還有一些農業就業人口，還有許多鄉村風貌的保護發展都需要認真解決。

從目前來看，撤縣建區的那些縣，像本文所提到當時的鄞縣、現在的長興縣、雙流縣等等都屬于“城市縣”，它們一般存在于東部城市群密集地帶、交通沿線地區以及中西部主要大城市周邊。

對于“城市縣”的體制改革，筆者提出八字建議：

“擴權”，即讓這些縣逐步享有地級市的權力；“直管”，即由省直管；“轄市”，即將縣域范圍內的一個或兩個特大型鎮改為縣轄市；“分治”，即縣與縣轄市針對不同的公民群體，提供不同的公共服務，探索城鄉分治的模式。

比如，《浙江嘉善縣域科學發展示范點建設方案》中有一條，即賦予嘉善縣多項相當于地市級的經濟管理權限。另外，浙江探索將縣域范圍內27個優秀的、具有極大潛力的中心鎮、強鎮進行小城市培育，這也可以看作是“城市縣”體制變革的創舉。

（作者系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員）