推進城鎮化發展的農村土地制度改革的建議

當前，進一步推進城鎮化發展的關鍵即是農村土地改革。新型工業化和快速發展的城鎮化，勢必需要將大量的農村土地轉化為建設用地。但是，耕地日益縮小引發的糧食安全問題也將更加凸出。因此，要找出一種既符合城市、特別是大都市擴張過程中的用地規律，又符合農村土地可持續發展、農民利益和耕地保護政策，促進城鎮化發展的有效土地模式。

一、基本原則

推進城鎮化發展的農村土地制度改革，必須堅持以科學發展觀統攬全局，一是將農村土地制度改革與進一步推進工業化、城鎮化的進程通盤考慮，堅持工業化、城鎮化與推進農村土地制度改革雙向互動、協調發展。既要維護廣大農民的根本利益，又要為城鎮化、工業化的發展提供足夠的空間。二是堅持農村土地制度改革的市場化方向。改革開放以來，城市土地市場采取的是一種漸進式的市場化道路，對農村土地市場則采取了約束和抑制政策。農村土地市場化程度大大低于城市土地市場化程度，是當前我國城鄉二元結構在土地制度上的主要表現，也是城鄉土地矛盾突出的主導根源。因此應加大農村土地市場化進程。三是堅持集體土地所有權與具體實現形式相分離。中國農村的集體土地制度是城鎮化的最大障礙。農村土地制度改革也應堅持集體土地所有權與其具體實現形式相分離的原則，按照穩定鞏固農村集體土地所有權、改革集體土地使用權的思路，推進農村土地制度市場化改革。

二、具體舉措

1、統一城鄉土地使用權權能，實現城鄉土地二元產權微觀對接

產權是一種權利，全部歸同一人所有，并不一定是最有效率的，把同一物品（尤其是公共物品）的產權分解開，歸不同人所有，往往效率更高，從而使兩個或兩個以上的人可以同時擁有同一資產的不同屬性。按各種用途分開的土地的產權歸不同的人所有，每一種權利都是可以交換和讓渡的。這種權利可以在一個臨時的，甚至是一個永久的基礎上進行分配、分割和重新分配。

產權的可分解性只有在社會化、市場化的社會經濟條件下才能轉化為現實的可分割性。外在市場環境的變化要求對產權內部的權利進行重新分割、組合調整，以適應現實市場條件。產權的模糊度與市場的完善度具有相關性和一致性。清晰的產權、完善的市場交易及最優經濟效率具有內在的邏輯一致性，而模糊產權、不完善市場交易及次優經濟效率具有其內在的邏輯一致性。

在我國社會經濟的轉型時期，堅持土地資源市場化配置是我國農村制度改革的必然趨勢。我國現行農村土地制度的產權是模糊的，使用權歸農民，所有權歸集體，導致侵害弱勢農民權益行為的事時有發生。建立和完善農地市場不僅能優化資源配置，最重要的是能實現最優的產權結構，因為在法律制度保證人們有自由選擇合約的權利下，最優的土地產權結構是通過自由產權買賣自發形成的。

因此，當前中國農村土地產權制度的改革應從以下幾個方面出發。第一，參照城市國有土地使用權的權能，完善農村集體土地使用權的權能。在此基礎上，按照城鄉土地使用權能一致原則，明確集體和農戶在土地產權上的關系及各自擁有的權益。第二，按產權和用地性質分類，完善農村土地使用權權能。目前農村集體土地使用權的種類主要有：集體建設用地使用權、農地承包經營權和宅基地使用權。對農村集體用地使用權應賦予其與城市國有土地使用權一樣的出讓、轉讓、出租、抵押和投資的權能；對農地承包經營權則賦予其轉包、出租、互換、轉讓、股份合作的權能；對宅基地則賦予其與城市劃撥國有土地相應的權能。第三，完善農村土地集體所有制產權實現形式的法律規范，確立農民對土地的直接利益主體的法律地位。

2、統一城鄉土地市場，加強市場對城鄉土地資源配置的基礎性作用

新古典產權理論認為，清晰的產權是有效率市場的前提和基礎。我國國有企業和城市土地使用權有償使用制度改革的成功經驗表明，產權的清晰是在市場化過程中逐步進行的。從農地產權與土地市場制度的關系看，農地產權特定的配置狀態是我國土地市場制度失衡與均衡的根本原因。農村土地承包權與城市出讓土地使用權不一致，其核心是農民不擁有農地轉非的處置權，意味著其土地開發權（發展權）被剝奪，代之的必然是國家獨家壟斷的行政土地征用和農村灰色土地市場大行其道，導致城鄉土地市場的割裂和無序并產生一系列經濟社會問題。城鄉土地使用權權能的一致性，從根本上講，就是通過進一步完善土地承包權的有關制度和土地承包權的物權化，使其成為與城市出讓土地使用權一致的較完整的農村土地使用者的產權，其中最核心的是擁有對農村土地使用權流轉的處置權。農民擁有農地轉非的處置權，意味著農地可以直接合法入市，國家壟斷土地一級市場的制度被打破，土地征用被規制到合理的范圍，城鄉土地市場有機接軌，形成新的城鄉統一土地市場。因此應該通過建立統一的城鄉土地市場來深化農村土地產權制度的改革。

第一，以分類完善的農村土地使用權為基礎，有序推進與城市土地市場相對接的農村土地市場建設。首先，以農村集體建設用地入市作為起點。確立集體建設用地進入市場依法交易的制度，允許集體非農建設用地進入土地一級市場。其次，在堅持農業用地的集體所有制性質和用途性質不變的前提下，按照依法自愿有償的原則，允許農地承包經營權在土地二級市場上流轉。再次，進一步完善農村宅基地劃撥、轉讓制度，促進農村宅基地的集約利用。在經濟發達、條件成熟地區進行試驗，取得經驗后進行推廣。在經濟欠發達、條件不成熟地區，嚴格限制宅基地入市，以維護農村的穩定。第三，嚴格限制征地范圍，界定“公共利益”的內涵。制定嚴格的公開化、法制化的征地程序，對征地行為進行監督，以確保公共利益征地的公平性。推進農地征用補償市場化。除了公共利益用地外，土地產權交易均應采用市場競爭機制。

3 、統一城鄉土地規劃，建立城鄉一體化的規劃體系

我國已頒布的《城鄉規劃法》奠定了城鄉規劃統一的法律基礎。但現實中城鄉規劃不統一的問題仍然沒有解決，宏觀上國土規劃、區域規劃和城市規劃等缺乏有機地結合，微觀上農村土地規劃缺失。建立城鄉一體的規劃體系是當務之急。第一，構建完善的城鄉土地規劃體系。改變目前城鄉用地分類各成體系，城鄉用地標準不一致的狀況，建立城鄉統一的規劃用地分類和建設用地標準，形成規劃內容上各自有所側重的國土——區域——城市、上下有機銜接的規劃關系。第二，構建城鄉統一的規劃法律體系。從法律源頭上將土地規劃對象從城鄉一體視角出發進行明確的界定和約束，根據不同的地區和不同的土地利用行為分類制定相關的配套法或細化的實施條例。第三，構建城鄉統一的規劃管理和監督體系。打破城鄉在土地規劃與管理方面自成體系的狀況，促使區域、土地、規劃等部門的土地規劃管理工作統一在一個系統之下。規劃的編制由一個部門負責，其他各部門依據各自職能和專業要求配合作好規劃，并以所制定規劃為依據進行專項管理。

4、統一城鄉土地管理，用途管制與產權產籍管理相結合

目前城市通過土地征用的形式將大量的農村土地轉變為城市建設用地，再按照城市國有土地的經營和管理標準進行經營和管理。現行的城鄉二元結構的土地制度設計給予城市足夠的法律支持進行這種城市土地經營模式。因此要真正有效的保護農地，首先要明確的就是地方政府的權責。具體而言，就是要求地方政府把經營土地和管理土地二者進行分離。地方政府不應該將自己作為土地的所有者，按照自己的發展要求和利益訴求進行管理。但是改變地方政府經營城市、經營土地的模式，不可避免地需要考慮到地方政府的績效考核問題。如果不改變這種政績考核制度，地方政府必然需要獲取大量的預算外財政收入來推動城市經濟的發展，也就肯定會繼續采用經營土地的這種模式。

統一城鄉土地管理，由地方政府對城鄉土地進行統一的行政管理。地方政府在城市內對所有者進行管理，在農村則對明確后的微觀主體進行管理。在城市土地中，地方政府還充當經營的角色，但在農村中，地方政府僅僅充當行政管理的角色，經營管理則是農民這一微觀主體的事情，地方政府給予相應的支持。

統一城鄉土地市場需要改變當前我國土地宏觀層面上多頭管理、城鄉分割的二元土地管理結構。第一，進一步整合土地資源管理權，形成一個統一的土地管理部門，統籌管理城鄉土地。第二，加強農村土地的基層管理，將對農村土地的用途管制與農村土地產權產籍管理緊密結合起來。把農村用地的性質、甚至范圍等詳細地落到每個具體地塊，在其土地產權證中明確規定，且不隨土地權屬的改變而改變。第三，構建完善的農地管理績效評價體系及獎懲機制。

5、統一城鄉社會保障，維護農民的利益

在中國城鄉二元結構的土地制度下，農地不僅是農民的生產資料，更是一種社會生活保障。改革開放后，工業化、城鎮化的發展征用了大量的土地。被征地農民，雖然獲得了補償，但在城市中立足很難，成為城市中的“新貧困”人口。離開土地，進城務工經商的農民，變成了尷尬的“農民工”。留在農村的“純農民”則因為土地收益低，生活水平普遍偏低。農民的權益都沒有得到保障。

因此推進城鎮化發展的農村土地制度改革，需要構建城鄉一體化的社會保障體系。第一，建立健全農民社會養老保險制度。失地農民的社會養老保險要歸入城鎮職工養老保險制度。第二，建立最低生活保障制度。各地要根據經濟發展水平和地方財政能力，積極探索建立農村最低生活保障制度，合理界定農民基本生活保障對象，科學確定最低生活保障線標準。第三，建立健全多元化的醫療保障制度，致力于建立新型合作醫療保障制度、社會醫療救助制度、農民失業保險等制度。第四，完善農民再就業機制，為農民轉化為現代工人提供保障。

在農村土地制度改革上，以土地使用權能一致性為基礎，促進城鄉土地市場的對接，構建城鄉統一規劃，堅持土地利用規劃與用途管制相統一，突顯農民的微觀主體地位，促進城鄉土地的統一管理，構建城鄉統一的社會保障體系，維護農民的利益，不斷解放和發展農村社會生產力，推動城鎮化又好又快發展，成為我國經濟增長的巨大引擎。