關于國際旅游島建設背景下海南省扶貧開發的思考

摘 要：十八大報告中指出，解決好“三農”問題是全黨工作的重中之重，要深入推進新農村建設和扶貧開發，全面改善農村生產生活條件。《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》也對今后一個時期我國扶貧開發工作作出了綱領性指導。本文從海南省情出發，通過考察當前海南省貧困地區現狀、扶貧開發戰略、目標、模式與成效，深入分析了本省扶貧開發的融資需求和存在問題，結合農發行的業務特點，提出國際旅游島建設背景下金融支持扶貧開發的建議。

關鍵詞：國際旅游島建設；扶貧開發；思考

中圖分類號：F124.7 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）10-0067-04

進入新世紀，海南尚有11個省級和國家級扶貧開發重點市縣，轄720個重點貧困行政村、4141個自然村，農村貧困人口95.71萬人，其中少數民族55.83萬人，占58.33%。截至2012年末，海南省農村貧困人口減少到75.3萬人，占全省人口8.75%，主要分布在五指山、保亭、瓊中、白沙和臨高等5個國家重點扶貧開發市縣以及中部少數民族地區、西部干旱地區和北部火山巖地區和革命老區。其中，600個貧困行政村、150個特困自然村被確定為海南省扶貧開發重點村[1]。

一、海南省扶貧開發戰略、目標、模式與成效

海南省情認真貫徹落實《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，制訂了符合海南省情的扶貧開發戰略與目標，全力推進全省扶貧開發。

（一）扶貧開發戰略

海南省堅持和突出造血性、開放性扶貧開發，一手抓政府主導基本公共服務建設和穩定解決扶貧對象溫飽，一手抓市場主導產業開發，盡快實現脫貧致富。實踐證明，這個扶貧策略符合海南省情。在貧困行政村和特殊困難自然村這個扶貧開發主戰場上，海南省堅持以專項扶貧為主導、以行業扶貧和社會扶貧為輔的開發式扶貧方式，著重點有三項：一是注重提高貧困地區人口綜合素質，增強扶貧對象內生發展能力；二是以產業開發為載體，增加扶貧造血功能；三是加大基本公共服務均等化建設力度，實行扶貧開發和農村最低生活保障有效銜接，努力推動貧困地區經濟社會更好更快發展。

（二）扶貧開發目標

到2020年末，海南省全面完成600個貧困行政村和150個特困自然村的整村推進扶貧開發。貧困農民年人均純收入增幅高于全省平均水平，基本公共服務主要指標達到或接近全省平均水平。穩步實現“兩不愁，三保障”：扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房，消除絕對貧困現象。

上述目標分兩步實施：到2015年，完成300個貧困行政村和150個特困自然村的整村推進扶貧開發，主要改善農業農村生產生活條件，實現基本公共服務與城鎮基本均等化，確保每個貧困戶至少有一項增收項目或有一人外出務工就業；到2020年，全部完成貧困行政村的整村推進扶貧開發，基本公共服務保障和服務水平明顯提升，更加均等化；貧困農戶自我發展和產業發展致富能力明顯提升，自然生態環境質量明顯著提升。

（三）扶貧開發模式

1.實行“三集中”扶貧開發機制，整村推進扶貧開發。集中扶貧對象、集中扶貧資金、集中解決制約貧困地區發展的突出問題，把“三集中”扶貧與整村推進扶貧整合起來，并結合社會主義新農村建設，制定整村推進規劃，每年安排60個貧困行政村組織實施。一是扶持貧困村建設基礎設施建設。有關市縣按照規劃，統籌整合各類涉農資金和社會幫扶資金，實施貧困村飲水、供電、道路、沼氣、住房、通訊和環境改善“七到農家”工程。二是實施差別化整村推進扶貧，公共服務設施比較完善的農村社區，推進重心放在發展特色優勢產業上，貧困村相對集中的中部少數民族市縣，實行整鄉推進、連片開發，因地制宜培育壯大特色支柱產業。

2.實施產業化扶貧，開辟貧困農民就業和穩定收入項目和門路。產業扶貧是開發式扶貧、造血式扶貧的重要載體，在海南主要發展熱帶特色現代農業。產業扶貧主要運用“公司+基地+農戶”、“專業合作社+加工物流+農戶”、“致富能人+農戶”等模式，以土地、人力入股或勞動就業等方式建立熱帶現代農業生產基地和熱帶觀光休閑農業基地，并實現產業化經營。按照海南省委省政府提出“重點在田、后勁在山、潛力在養、希望在轉”的扶貧開發思路，調整優化貧困地區產業結構，發展熱帶現代農業，做大做強特色產業和現代農業生產基地。海南省建立了一批熱帶經濟作物和熱帶水果種植基地、畜禽養殖基地、海淡水養殖基地，使廣大貧困農戶擁有了穩定解決溫飽和脫貧致富的支柱產業。

3.有序安排勞動力轉移和實用技術培訓，提高貧困農民綜合素質，拓寬就業增收渠道。一是實施“教育扶貧移民工程”。2007年起，遷移貧困山區農村或其他邊遠農村義務教育階段的小學四至六年級學生和初中學生到教學條件相對優越的市縣城區集中就學。截至2011年末，已建成10所思源實驗學校，招收教育移民住宿學生2萬多人。二是組織實施“雨露計劃”培訓工程。按照海南省委省政府提出“到2010年基本實現每一個貧困農戶有一名合格勞動力得到免費培訓并出外打工”的要求，依托海南省技校和海職院等培訓基地，地方財政拔出專項扶貧資金，實施對貧困勞動力職業技能培訓，組織經培訓合格的勞動力在省內外打工就業。三是組織開展涉農實用技術培訓。組織專家深入田間地頭，舉辦各種各樣培訓班，推廣普及栽培實用技術，幫助貧困農民解決生產中遇到的各種技術難題。建立科技扶貧示范基地，樹立科技致富典型。實施科技聯結扶貧，組織農業技術人員對接指導貧困農戶學習技術，對貧困農民無償供給良種良苗。

4.持久開展“四幫”聯手結對扶貧。1998年海南省出臺了《關于開展聯手扶貧工作的意見》，組織省直機關、企事業單位和有關市縣136個單位，分別與45個貧困鄉鎮聯手，開展“幫思想、幫門路、幫資金、幫技術”等“四幫”扶貧開發。近年來，海南省轉變聯手扶貧方式，調整幫扶單位增加到164個，幫扶對象由鄉鎮落實到157個貧困行政村。各聯手單位采取“攀窮親”、“結對子”、“一幫一”等辦法，落實幫扶項目。2001—2010年，全省聯手單位先后派出干部5414人次輪流常駐幫扶點，累計引進、投入資金和物資折款合計6.1億元。

5.實行“金融+專項資金+項目+農戶”、“互助資金+農戶”金融財政支持模式，做大做強扶貧開發產業。近年，海南省市縣兩級財政安排3.6億元扶貧專項資金，按3：7比例定向用于專項扶貧和產業化扶貧。扶貧開發重點市縣與金融部門溝通協調，向金融機構推薦農產品種養、加工方面項目，省財政每年拔出3000萬元用于這些項目貸款貼息。2007—2013年，中國農業發展銀行海南省分行累計向保亭等10個貧困市縣投放貸款53億元，重點支持三個領域：一是支持糧油收儲和產業化經營，確保這些地區軍需民用和市場穩定供給；二是支持農業農村基礎設施建設，主要支持農村路網、流域整治、土地整治、安全飲水、民房改造、新農村建設和縣域以下文化教育等基礎設施建設，明顯改善了當地農民生產生活環境和投資環境，促進了城鄉一體化，惠及30個民族鄉鎮近60萬人農民；三是支持優勢特色突出、支農特征明顯的熱帶現代農業發展和農業綜合開發，促進了貧困地區農民就業增收和生態保護，如保亭“呀喏噠”雨林文化旅游區、陵水分界洲生態文化旅游度假區建設，實現了農業生態旅游與“三農”發展、生態保護三者的協調可持續發展，帶動了當地經濟增長，為周邊黎苗同胞創造了近5000個就業增收機會。2007—2010年，海南在5個國家扶貧開發重點市縣的36個鄉鎮、140個貧困村推廣“互助資金+農戶”模式，扶持貧困農戶發展生產，加入互助組織農戶9330戶，互助資金總規模2178萬元，累計借款6388人次，發放資金1597.2萬元，戶均增收1500元以上。

（四）扶貧開發成效

截至2010年末，海南省11個國家和省級扶貧開發重點市縣地區生產總值由2000年111.81億元增加到417.02億元，可比增長205.7%。地方財政收入由13.47億元增加到82.94億元，增長515.62%。貧困地區農民年人均純收入由1910元增加到4507元，增長135.97%。農村茅草房改造全面完成；貧困地區各項社會事業有了新的發展，貧困人口綜合素質得到新的提高，公共服務均等化向前推進了一大步，基本構建覆蓋貧困地區農民的熱帶特色現代農業產業。

二、海南省扶貧開發的融資需求分析

海南省扶貧開發包括三個方面：一是農業農村基礎設施建設，主要方式是整村推進，屬于基本公共服務供給范疇，由政府主導投資，也有社會各界資助。二是產業開發，主要是貧困農民就業增收項目建設，資金來源除了專項扶貧資金外，主要來源于金融機構貸款，如農業產業化龍頭企業貸款、農戶小額貸款、農民互助資金借款。三是從貧困村莊連接城鎮之間的公共服務建設。

2001年以來，海南省每年來自中央財政扶貧專項資金3.6億，省和市縣兩級財政按1：1比例配套，每年可用于扶貧開發專項資金達7.2億元，按3：7比例用于整村推進和產業開發，但貧困村莊連接城鎮之間的基本公共服務建設不在支持之列。按照海南省確定的扶貧開發目標，到2015年，海南省新增和改善灌溉面積20萬畝，需要投資20億元（每畝1萬元）；解決30萬人飲水安全，投資15億元（人均5000元）；新建和改建通村道路、村內道路900公里，投資4.5億元（每公里50萬元）；完成12萬戶農村危房改造和1.2萬戶庫區移民危房改造，投資66億元（每戶5萬元）；義務教育、職工教育、農村醫療衛生，每年都有數億元計的剛性投融資需求。這些都屬于基本公共服務供給建設方面的投資，由政府主導籌措，至于產業開發的資金需求還會更大。

三、農發行支持扶貧開發融資中存在的政策建議

（一）扶貧開發融資中存在的問題

在財政渠道對扶貧開發投融資、社會資助不會大幅度增長，以及金融機構融資又掣肘于信貸制度種種剛性控制和貧困地區金融生態環境短期內難以改善情況下，增大貧困地區信貸投放的空間十分有限。

同時，在新農村建設中發揮骨干支柱作用的農業發展銀行，信貸支持扶貧開發同樣存在著制度制約。一是服務對象受限。農發行目前僅開辦批發業務，只能向公司或工商注冊有貸款資質的專業合作社提供貸款，未能直接對農村集體、農民個人提供金融服務。二是資金成本相對較高，貸款期限較短。農發行資金來源以發債為主，導致較高的融資成本、較短的資金使用期限，這與扶貧優惠貸款形成較大利差、與扶貧項目建設資金使用期限均存在較大缺口，這個缺口未能得到相應自政策和補償機制予以填平。三是政銀之間扶貧目標存在較大偏差。政府要求金融機構向農民、農村提供廉價的扶貧貸款，并簡化貸款手續，而金融機構扶貧政策卻要求信貸投放必須堅持“放得出、管得住、收得回、有效益”的原則，且金融監管部門對信貸風險實行似乎同一個監測和管制標準，貧困農戶、貧困村很難落實。金融機構出于風險防控偏好不得不把扶貧貼息貸款等投向較富裕農戶或農業龍頭企業，使扶貧貼息貸款未能發放到最需要扶助的貧困農民手中，造成政府扶貧與銀行扶貧信貸在支持重點和方向上不一致，出現了政府扶貧部門推薦的項目，金融機構不一定支持，金融機構支持的項目，又不一定是政府扶貧部門推薦的項目，導致扶貧資金整體協調性不強，金融扶貧效率低下。四是農村金融生態環境有待改善。主要是農業保險業務總體上缺位或萎縮，品種單一，對扶貧開發覆蓋面小，信用擔保機制品種缺位，金融扶貧法律、制度體系缺位等。

（二）政策建議

實現金融資源流向扶貧開發，必須撬開現行制度在金融機構與扶貧開發之間構筑起來的壁壘。本文結合海南省扶貧開發的實踐及農業發展銀行的業務特點，提出如下建議：

1.構建銀政合力推進扶貧開發機制。銀政共同細化城鄉統籌規劃框架下的整村推進規劃為項目建設計劃，在項目層面做可行性研究，提出項目建設投融資方案。政府及扶貧部門整合或捆綁各項扶貧開發和涉農資金，以注入項目資本金或專項資金方式滿足農發行項目貸款條件要求。農發行在上述框架下選擇貸款項目，安排扶貧開發專項信貸規模，開辟扶貧開發項目貸款評審直至發放的綠色通道。

2.支持構建地方政府扶貧開發投融資平臺。由政府控股性出資與包括民營企業在內的專業公司合資組建扶貧開發投融資平，這個平臺專資上述貧困地區農業農村基礎設施和公共服務工程的投融資、建設與經營管理。

3.支持構建區域性或專業性農民資金互助社。由農業產業化龍頭企業出資、按“龍頭企業+專業合作社+合作社成員”模式創建，也可與村鎮銀行、小貸公司等專業性金融機構聯手組建，政府給予資金支持和政策扶持。參照農業產業化龍頭企業貸款管理辦法發放龍頭企業貸款注入由龍頭企業實際掌控的資金互助社，互助社向合作社成員發放貸款支持其生產經營和產業發展。

4.支持構建扶貧開發信用擔保公司。由專業信用擔保公司聯手村鎮銀行、行業或產業龍頭企業共同出資組建，政府給予資金支持和政策扶持。在農發行現行信貸制度辦法框架下，對接農發行貸款客戶實施貸款信用擔保。

5.開辦股權投資、產權投資、租賃業務等投行業務。當前主要對扶貧特征突出的企業、產業實施股權投資，對其設施設備給予信貸租賃支持，可運用“投資+貸款”組合予以支持。

6.策劃“整村推進”貸款項目。整村推進多為公共服務工程建設，由政府主導投融資，大多有資金來源或出處，只是分年度到位。因此，建議參照新農村建設貸款辦法要求，以市縣扶貧辦為貸款主體（機關法人），協助當地政府及有關部門完善貸款主體要件；以行政村為貸款項目單元，完善項目貸款相關要素，創新第二還源認定操作機制。

7.支持海南西部地區綜合水利工程項目建設。解決西部地區干旱導致的工程性缺水問題已納入海南扶貧開發重點工程，也納入了地方財政預算。建設工程包括松濤灌區、大廣壩灌區、大隆水庫灌區樂東支渠、石碌水庫主干渠的灌溉網絡和節水改造以及西部地區病險水庫除險加固工程等。建議參照水利建設貸款管理辦法，以地方政府融資平臺或國有企業為主體，實施項目貸款管理。

8.支持熱帶特色現代農業產業化扶貧項目。一是支持以品牌農業為重點的綠色農產品基地建設。二是支持農產品加工園區和農村流通體系建設。圍繞中西部地區優勢農產品主產區，支持建設科學布局、高標準的農產品加工園區和大型農產品綜合交易市場。圍繞龍頭企業、運銷協會、農民專業合作社一體化建設，重點加強預冷庫等農產品貯藏保鮮基礎設施建設。形成資金支持、龍頭帶動、能人引領、協會銜接、產銷順暢的產業化經營格局。三是支持發展海洋經濟。包括三沙補給基地和外海遠洋捕撈基地建設、中心漁港和水產品集散地基礎設施建設、發展規模化外海及遠洋捕撈業和近海精養業和水產品出口加工業等。四是支持發展南繁育種產業，并實現產業化、集約化經營。

（責任編輯：湯戈于）

參考文獻：

[1]中共海南省委，海南省人民政府.中共海南省委、海南省人民政府關于貫徹落實《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》的實施意見（瓊發[2012]8號）[R].2012.

[2]佚名.中共海南省委關于加快海南西部地區開發建設的若干意見[EB/OL].[2010-01-22]， http：//www.hainan.gov.cn/data/news/2010/01/94380/.