城市存量土地利用中的問題與對策研究

摘 要：近年來，我國經濟持續發展，城市化水平不斷提高，城市建設用地短缺問題隨之而來，但是各個地方都在全力擴大增量土地數量，忽略了城市存量土地的利用。本文在分析中國存量土地利用現狀及所存在問題的基礎上，借鑒英格蘭存量土地的利用方法，就如何利用存量土地提出了相關建議。

關鍵詞：存量土地；存在問題；合理利用

隨著經濟的發展，我國城市化步伐不斷加快，城市數量增加的同時原有城市的規模也在不斷擴大，國家分配給很多省市的建設用地指標都無法滿足其建設用地的需求，因此出現了以犧牲耕地為代價來增加建設用地數量的現象。這就造成了我國人口的增長的同時，耕地數量確在持續減少，2008年，全國耕地面積（不包括香港，澳門特別行政區和臺灣省）1.2173*108hm2，人均耕地面積已從建國初的0.26hm2降到了0.092hm2，嚴重威脅到我國的糧食安全。這與“十分珍惜，切實保護，合理利用土地”的國策相矛盾。另外，新增建設用地的不斷開發導致地價的上升，不利于穩定的房地產市場的形成。與此同時，城市范圍內存在許多利用不合理及利用不充分的土地，因此如何利用好這類土地是解決上述問題的關鍵。

1 城市存量土地及其表現形式

城市存量土地，一般是指城市建設用地范圍內的閑置未利用土地和利用不充分，不合理，產出低的土地，既具有開發利用潛力的現有城市建設用地。

城市存量土地的表現形式之一是城市用地中的閑置土地，《閑置土地處理辦法》中有如下規定：城市存量土地是土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發的建設用地，其具體情形在在處理辦法中也均有詳細規定。2004年底，全國城鎮規劃范圍內共有閑置土地108萬畝。

城市存量土地的另一表現形式為利用不充分，不合理，產出率低的土地。城市的發展往往是以一個中心為基礎，呈衛星狀不斷向外發射擴展，或是呈多中心發展，但隨著時間的推移，之前的中心地帶便會自然而然地成為所謂的舊城區。而且很多城市發展過分關注城市規模的擴大，不斷將周邊的農村地區劃入城市規劃區，而該地區農民仍保持原有的不符合城市發展要求的生活方式，這樣在很多大城市就出現了城中村。另外在城市發展初期，城市中心多為國家劃撥的工業用地、軍事用地、政府用地等，此類建設用地容積率都相對較小，收益率不及商業用地，利用不夠充分。

2 城市存量土地利用存在的問題

2.1 城市存量土地數據資料管理不完善

目前，很多城市存量土地每宗地塊的面積、位置、圖鑒和數據資料尚未完全立卷歸檔，特別是一些未利用地沒有數據資料，因此存量土地存在缺乏基礎數據資料的問題。在城市里無論是各類閑置地，低效利用地或者未利用地，其地塊布局比較零散，加上城市范圍的不斷擴大，缺乏數據資料依據就難以及時掌握其狀況并合理利用。因此，城市中每宗土地都應當有準確的數據資料，否則，會導致土地利用工作的被動。

2.2 土地利用規劃不合理

舊城區與“城中村”等問題的存在在很大程度上與不進行土地利用總體規劃編制有關，粗放式的土地利用造成城市土地利用結構不合理和利用率低。目前一些城市對于存量土地只作詳細規劃，或者只作修建規劃，而沒有進行指導性的總體規劃，使得存量土地的利用較為零碎。

2.3 城市土地違法，閑置現象嚴重

國家土地督查系統2011年的例行督查發現，43個城市的918個項目存在土地閑置問題，涉及面積8.84萬畝。2009年底，國土資源部公布全國閑置房地產超過1萬公頃。一方面是大量土地閑置，一方面是各地在通過各類方式違法用地。2012年第一季度，全國發現違法用地行為9462件，涉及土地面積4.8萬畝。

3 建議

3.1 借鑒國外先進經驗，加強對城市存量土地的調查，監測與評價

我國對于城市存量土地的數量，使用情況，適宜性等缺乏統一的認識，在此可以借鑒英格蘭政府的管理模式，由政府組織開展對存量土地調查與監測，調查居住用地來源情況，通過數據分析存量土地現狀，了解存量土地使用程度，評價存量土地開發潛力，為土地再開發、制定合適的土地利用政策提供基礎依據。

3.2 科學進行城市規劃，將存量土地納入土地總體規劃

將存量土地納入城市總體規劃，實現對存量土地利用的宏觀調控。然而對存量土地的理解不能簡單停留在補充城市新增建設用地的層面上，而應當與當地實際情況相結合，因地制宜，并充分研究其歷史文化特點，作出合理的土地利用總體規劃，以實現長遠發展為目標。

3.3 大力推行“零增地技改”， “零增地招商”政策

鼓勵工業企業利用現有廠房、土地或通過淘汰產能落后項目騰出空間并進行技術改造。在不改變土地用途且符合合理利用目標的前提下，鼓勵引導企業通過廠房改造加層擴大生產用房建筑面積，提高土地利用效率。

例如，2007年，廣東緯嘉公司在河南省羅山縣投資5000萬元項目，需用地10公頃。經多方協商，最后達成收購該縣紡織廠廠房和土地受讓協議。廠子經過技改，不僅恢復了生產還擴大了規模，提高了產品的等級與質量，幾百名下崗職工也得到了妥善安置。

3.4 利用經濟杠桿對存量土地的利用進行引導

建立合理的價格引導機制，對新增建設用地與存量土地實行區別定價，尤其要提高耕地的征收補償價款，引導企業利用城市存量土地，減少與避免占用耕地，從而提高土地利用效率，優化土地資源配置，促進區域經濟發展。

3.5 進一步完善相關法律法規，加大土地管理的監管執行力度

雖然《土地管理法》，《城市房地產管理法》和《閑置土地處置辦法》都明確規定了土地閑置如果超過一定年限將收取土地閑置費，補償，收回土地使用權以及相關的處置方案。但是，這些方案如果實施起來會有一定的困難，因此，國家有關部門應該針對盤活城市存量土地中遇到的困難進行分析與研究，探索出可行的解決辦法，并配以政策法規，做到有法可依，以保障相關工作的順利進行。

參考文獻

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