論我國幼兒教育經費財政投入體制

摘 要：剖析了我國現有的幼兒教育財政投資體制，指出了我國現有幼兒教育財政投資體制的條塊分割、不公平、責任不清等弊端及當前面臨的改革壓力。根據中國目前的幼兒教育和社會現實狀況，借鑒國際經驗，提出了重構幼兒教育財政體制，配以法規，引導各級政府、幼兒家長及工作單位、社區等承擔其對幼兒教育的經濟責任的諸項建議。

關鍵詞：幼兒教育；財政投資體制；教育經費；財政政策

中圖分類號：G619.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）17-0190-02

一、現有幼兒教育財政投資體制面臨的挑戰和存在的弊端

自20世紀80年代中期始，我國企事業單位和政府機構的改革依次展開，國家的財政制度開始了以“放權讓利”為主調的財政改革，基礎教育進行了分權化的制度調整，而幼兒教育蘊含其中，賴以生存的土壤——兒童福利事業也踏上了社會化的進程。在企業轉換經營體制過程中，許多企業將其福利機構——附屬幼兒園推向了社會。隨后，事業單位和機關部門的改革也使其許多附屬園被迫脫離“母體”，流入市場。這些被剝離的附屬幼兒園一般都面臨經濟上的壓力和困難。

在各類公辦托幼機構紛紛“關、停、并、轉、賣”的同時，我國民辦托幼機構卻如雨后春筍般成長起來。近5年來，我國公辦幼兒園數和在園幼兒數都年年下降，民辦幼兒園數和在園幼兒數逐年上升。2010年，我國有公辦園8.6萬所，民辦園10.2萬所，民辦園數首次超過公辦園。同年，在民辦幼兒園就讀的幼兒有1 084萬人，與2003年相比，增加了203.9萬人；公辦園幼兒人數為1 805.3萬人，比2003年的下降了28.4萬人[1]。顯示出公辦幼兒園在園幼兒人數呈高平臺下降之勢。盡管民辦園的辦園規模目前還處于弱勢，但民辦幼兒教育事業已成為中國幼教事業中發展勢頭迅猛、前景樂觀的新生力量。

公辦園和民辦園發展的“此消彼長”之勢，使得政府財政投入的范圍越來越小，越來越集中，受惠幼兒逐年減少。在社會各方面急劇變革的背景下，如果政府的財政投資體制仍不改革，仍不直接財政扶持企事業單位和其他社會團體附屬園，不惠及廣大的民辦園，不適當資助城、鄉弱勢家庭的幼兒，那么，其財政投資就會逐漸失去公共財政的應有之義，幼兒教育事業的整體發展也將步履維艱。另外，從幼兒教育財政投資角度而言，目前，我國政府主要按編制直接撥款給少數教辦園、機關園等國辦的“特權幼兒園”，而不管這些幼兒園的保教質量、社會效益和經濟效益?！爸胤峙洌p管理”的幼兒教育財政投資體制使得一些公辦園人浮于事，浪費資金。這種“既缺經費卻又浪費經費、既沒錢卻又亂花錢”的狀況，無疑進一步加重了我國幼兒教育財政經費不足的問題。隨著社會各界社會化和市場化改革的逐步推進，我國幼兒教育財政投資的輔助部分正面臨全線崩潰的危機。這種主輔雙線并存、高度分散的幼兒教育財政投資體制的缺陷是非常明顯的。

第一，幼兒教育資金不能實現自由流動。在中央、省、地、縣四級財政部門之間一般沒有幼兒教育財政經費的縱向轉移支付關系和活動，同級的各財政部門之間、不同部門的財政機構之間也缺乏橫向聯系。盡管各部門內部和有的區縣之內，縣（區）級與鄉鎮和村財政之間存在財政經費的轉移活動，但這種向下的縱向轉移數額微小。

第二，財政資金分散，不能實現資源的有效整合。安排國家撥付的有限的幼兒教育經費由婦聯、教育、衛生和其他黨政軍部門多個“條條”下達，多個條條之間調劑困難，幼兒教育資源被條塊分割、部門占有，具有分散性和封閉性，不利于國家統籌安排和管理，也不利于發揮幼兒教育資源的整體效益。

第三，影響幼兒教育的公平和平穩發展。在這種高度分散的投資體制下，由于幼兒教育資源分配具有明顯的不平衡性和差異性，一般各地、各類托幼機構的辦學條件和質量參差不齊。另外，各種附屬幼兒園對其所屬部門的福利資金依賴明顯，缺乏獨立性和安全感，這為幼兒教育事業的穩定和持續發展埋下了隱患。各托幼機構的財權、物權、人事權和行政管理歸所屬部門，業務又歸教育和衛生部門，容易形成“權、利大家搶，責任無人擔”的局面。政府也未能給廣大弱勢地區、幼兒園和幼兒拉起社會保教的安全網。

二、我國幼兒教育經費財政投入體制調整的建議

鑒于幼兒教育財政投資體制的以上弊端，我國可以嘗試進行以下三方面的改革。

第一，對幼兒園進行歸屬調整。如打破各公立托幼機構分級分類的傳統，在堅持自愿原則的條件下，將各類公辦托幼機構劃歸地方教育部門，各非公辦托幼機構也按地區劃片由地方教育部門監督管理。實行幼兒教育“地方負責，上級支持和指導”的管理體制。各企事業單位附屬幼兒園實行改制時，應盡可能由地方教育行政部門接管，而不能隨意將其推向市場。

第二，建立各級教育和財政部門相互貫通的財政投資體制。為保證幼兒教育財政經費自由流動，整體規劃和統籌安排，不同級別的教育和財政部門之間要相互配合，形成上下貫通、橫向聯系的幼兒教育財政投資網絡。主要思路是，將托幼機構統一歸地方教育部門管理，由縣（區）或鄉鎮（街道）級財政部門統籌經費。這將打破托幼機構分屬各級各類部門單位，依照其掛靠機構的行政級別分為不同級別的問題，使各托幼機構沒有等級之分，都站在同一起跑線上。同時又解決了幼兒教育財政經費分散安排，各級政府只管直屬幼兒園，只給直屬幼兒園撥款的問題。

第三，各級政府應設立幼兒教育專項經費。首先，國家教育和財政部門應設立幼兒教育專項資金，該資金應向省、地、縣和鄉鎮級財政與教育部門直接流動。國家級的幼兒教育財政轉移，對在全國范圍內平衡地區間幼兒教育資源差異具有至關重要的作用。也可以引導各地方政府配備相應比例的轉移支付經費，帶動地方政府采取措施實現地方區域內幼兒教育資源的均衡分布。其次，地方政府也可設立幼兒教育財政經費。

三、我國幼兒教育財政投入政策

以上設計的上下貫通、橫向聯合的幼兒教育財政投資體制，盡管打通了我國幼兒教育財政性經費流通的渠道，實現了資金的統籌管理，發揮了其整體效益，但有可能引發如下問題：第一，在加重地方政府的財政負擔和財政責任之時，上級政府，如地市級、省級和中央級別的政府可能乘機減輕自己的財政負擔和轉移自己的財政責任；第二，各級部委、其他部門單位不再投資和留取幼兒教育經費，造成幼兒教育財政投資輔線的徹底崩潰；第三，各民間團體和個人對幼兒教育的財政投資熱情減弱；第四，各地區、各幼兒園和幼兒之間饑飽不均，所得財政援助差異懸殊，幼兒教育財政性經費出現新的聚集、浪費和缺乏并存的局面。

為此，我國必須借鑒國際經驗，制定與該財政投資體制相配套的幼兒教育財政經費籌資和支出政策，以保障幼兒教育資源的均衡分布和幼兒教育事業的穩定與發展。其具體措施如下。

第一，規定各級政府承擔幼兒教育經費的比例。以法規的形式規定各級政府出資幼兒教育的份額是世界許多國家的普遍做法。如1996年，挪威政府對公辦幼兒園的幼兒教育成本的分擔比例是：州政府補助36.2%、地方政府補助27.9%、父母付費和其他收入共35.9%；對私立托幼機構幼兒教育成本分擔的比例是州補助39.3%、地方政府補助8.2%、父母和其他收入來源52.5%[2]。美國1995年的幼兒教育和看護經費，聯邦政府、州政府和幼兒家庭承擔的比例分別為27%、14%和59%[3]，而且多年來基本維持這一比例。我國可以參照這些國家的經驗，確立我國各級政府承擔幼兒教育財政經費的比例，并以法規形式固定下來。

第二，規制幼兒父母單位和幼兒居住的社區。國際經合組織每一個成員國幾乎都有規制形式的兒童補助項目，以保障孩子父母單位和社區為孩子提供基本的保教服務或經濟援助。如美國舊金山規定，主要開發商必須在單位內為雇員的孩子提供照顧，否則要按照每平方英尺1美元的標準付錢給一個支持全市照顧中心的特殊基金會。意大利和比利時則規定，雇主必須以職工工資總支出水平為依據，按比率（意大利0.1%，比利時0.05%）為0-3歲兒童服務機構提供經費支持，具體操作辦法包括：自己舉辦、合辦、出資由他人代辦、把經費交給當地的托幼管理組織，由該組織統一支配等[4]。

第三，以稅式補助強制父母為孩子出資，國家財稅暗補幼兒教育。稅式兒童補貼，即國家通過財稅系統的減稅、退稅和稅前預留等措施，給兒童提供補助的一種形式。國際經合組織許多國家的兒童補助都采用稅費返還和稅費抵扣的形式。如美國的工作所得退稅采用了低收入家庭累進退稅和高收入家庭累退退稅兩種方式，利用公式計算補助數額，隨收入增加或減少退稅比率，并且通過稅法來管理。一般有兩個子女的家庭，工作收入在9 720美元以下，大約可獲得40%的退稅，即每1美元可退40美分作為補助；收入在9 720-12 690美元之間，大約可獲得38%的退稅，即每1美元可退38美分；收入在12 690-31 152美元之間，退稅率逐步下降，約為21%，即每1美元可退21美分[5]。

第四，網絡管理幼兒園和幼兒享受的財政性經費。對各幼兒園和幼兒享受社會援助的數額，政府一般不宜進行干預。但對各幼兒園和幼兒享受的來自各級政府和各全民所有制部門單位籌集的財政性經費，政府還是需要統籌安排，合理調配，尤其要規定上限。國際經合組織的許多國家規定幼兒父母依收入狀況須承擔的幼兒教育成本的份額，或每一家庭、每一幼兒可得各種補助的總額上限，這是一種比較簡單的操作辦法，值得借鑒。

總之，以上提及的各項改革建議，如果單獨執行，勢必存在諸多漏洞，幼兒教育財政投資體制的改革必須整體設計、綜合配套、穩步前行。也必須取得社會各方面的支持，并在較為穩定的政治和經濟環境中展開。

參考文獻：

[1] 教育部：《2004年全國教育事業發展統計公報》，2005年4月.

[2] OECD data.The Norwegian Ministry of Children and Family Affairs，OECD Thematic Reviewof Early Childhood Education and Care Policy.

[3] OECD data.See the table 1.Background Report of America，OECDThematic ReviewofEducation and Care Policy.

[4] OECD data.See the table 7：Demand Subsidies for the Use of Private or Public ECEC Services，Gordon Cleveland and Michael Krashinsky：

Financing ECEC Services in OECD Countries.

[5] Neil Gilbert Paul Terrel.社會福利政策導論[M].黃晨熹，周燁，劉紅，譯.上海：華東理工大學出版社，2003.

[責任編輯 柯 黎]