完善農村公共文化服務財政投入機制 推進城鄉公共文化服務均等化

摘 要：當前，我國城鄉文化均等化任務非常艱巨，農村地區公共文化建設滯后，其主要原因就是資金短缺、財政投入乏力。通過總結我國農村公共文化服務財政投入現存的問題，分析其成因，探尋農村公共文化服務財政投入機制的創新。

關鍵詞：農村，公共文化服務，財政投入機制，均等化

中圖分類號：D632 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）17-0058-02

文化建設是我國社會主義建設事業總體布局的重要組成部分。十七屆六中全會將“努力實現基本公共文化服務均等化”作為現階段我國文化改革發展的奮斗目標之一，十八大進一步提出了“建設社會主義文化強國”的戰略部署。實現城鄉文化發展均等化的首要任務就是增加農村公共文化資源和服務總量。財政投入是農村公共文化服務體系建設的重要支撐，探索和創新農村公共文化服務的財政投入機制，是改善農村公共文化基礎設施條件以及農村公共文化產品有效供給的重要保證。

一、財政性投入成為農村公共文化資源供給的重要保障

穩定的農村公共文化資源供給需要可靠的資金保障。公共文化服務作為政府的基本職能之一決定了公共文化服務體系建設的資金保障必須納入公共財政預算。農村公共文化服務的資金供給應該由政府公共財政投入為主，而不能主要靠市場收費解決。近年來，伴隨著經濟的快速發展，各級政府不斷加大文化財政投入力度，全國文化投入呈現持續增長態勢。“十一五”期間，全國文化事業費總計達1 220.41億元，是“十五”時期的2.46倍，年均增長速度為19.3%，是自改革開放以來增長速度最快的一個時期[1]。針對農村地區文化建設相對薄弱的問題，國家出臺《中共中央國務院辦公廳關于進一步加強農村文化建設的意見》，提出“文化投入重心下移、面向基層、面向群眾”的方針，全國文化投入結構有所改善，財政投入進一步向農村地區傾斜。據文化部的統計結果顯示，2010年，全國文化事業費為323.06億元，其中農村投入116.41億元，占36.0%；2011年，農村地區文化事業費為187.12億元，占全國文化事業費的47.7%，較2010年提高了11.7個百分點。一系列面向農村的重大公共文化設施建設項目順利實施。2007—2010年，中央財政共投入39.48億元，補助全國2.67萬個鄉鎮綜合文化站建設，到“十一五”末基本實現了“鄉鄉有綜合文化站”的建設目標。截至2012年3月底，全國已完成鄉鎮綜合文化站建設項目22 443個，建設資金總計89.49億元，平均每站建設資金39.87萬元[2]。

二、農村公共文化服務體系建設財政投入存在的問題

（一）城鄉公共文化服務體系建設財政投入差距日益擴大

當前我國城鄉公共文化建設的財政投入呈不均衡發展態勢，農村地區公共文化服務財政投入少，基礎設施薄弱、公共文化產品供給不足。農村財政性文化經費的政府支出層級較低，一般由縣級以下政府提供。自從2002年我國農村實施稅費改革以來，鄉鎮取消了原先納入財政預算和財政財務開支的稅費項目，僅剩下為數極少的工商稅，可支配財力薄弱，基本上沒有用于文化建設的資金，村一級每年的轉移支付資金中也沒有“基本文化活動經費”這一項目。農村地區文化事業經費投入遠遠落后于城市。據文化部統計顯示，“十一五”期間，全國文化事業費1 220.41億元，其中，農村投入389.76億元，僅占30.29%；城市投入850.65億元，占69.71%，城市投入約為農村投入的2.3倍。由此可見，城鄉文化事業財政投入差距依然較大，實現城鄉公共文化均等化的任務非常艱巨。

（二）農村公共文化建設財政支出項目選擇結構失衡

在農村文化事業基礎設施建設中，各地都將注意力放到了如何獲取上級財政的撥款上，而將財政支出的項目選擇放到了次要位置。一些見效快、易出政績的“顯性”農村公共文化建設項目財政投入過剩，而一些見效慢、期限長，具有戰略性的“隱性”公共文化建設項目投入不足。此外，在農村文化建設資金的使用方面，各地都不同程度的存在著形式主義、鋪張浪費、為完成上級指定的任務盲目追求數量的現象——熱衷于投資新建公共文化項目，而不愿投資維修現存的公共文化設施。農村公共文化設施的絕對數量雖然增加了，但很多質量沒有跟上，沒有實用價值，形不成吸引力和凝聚力。

（三）財政資金使用效率低下

我國政府分層較多，在農村文化事業經費轉移支付過程中，各個環節挪用、截留、擠壓資金的現象時有發生，導致資金到位慢，到位率低。而財政資金經過層層截留，下撥到農村后，基層政府對資金的預算管理差，不僅出現多個部門共同管理下撥資金的局面，而且往往還要設立專門的機構負責專項文化資金、項目運作，這些機構和行政人員又占用了大量資金，這都影響了財政資金的使用效率。因此，在各地農村公共文化服務體系建設中運行成本過高的問題普遍存在，導致財政投入到農村公共文化領域的資金使用效率不高。

三、農村公共文化服務體系建設財政投入乏力的原因

（一）公共文化服務均等化要求與政府財政統籌體制的矛盾

均等化是公共文化服務的基本屬性之一，要求不同區域不同群體之間均等的分配公共文化資源。要做到這一點，政府必須對公共文化建設的資金進行統籌。但我國目前實行各級政府“分稅制”，這就出現了“統”與“分”的矛盾。即“稅”要分而用之，但公共文化產品和服務卻需要“統”而用之。這一矛盾的解決需要對公共文化建設的財政資金統籌方面進行相應調整。

（二）非均衡的國民收入分配政策

在我國經濟社會的發展進程中，受城鄉二元經濟體制影響，公共財政投入一直以來重城市而輕農村。統籌城鄉發展并非一朝一夕就可以實現的，國民收入的城鄉分配當前依然存在向城市傾斜的問題。此外，政府在GDP政績的指揮下，文化建設長期受到輕視、忽視和偏視，加之財政性公共文化建設的顯性效益低于其他公共事業建設，一些地區沒有將文化建設真正納入當地經濟社會發展的全局進行規劃和部署。因此，造成了我國農村公共文化建設財政投入不足。

（三）轉移支付制度尚未健全

在農村公共文化服務體系建設資金的轉移支付中，一般性轉移支付資金在使用上隨意性較強，資金監管難度較大。因此，目前專項轉移支付方式在我國各地農村公共文化建設資金的轉移支付中所占比重較大。專項轉移支付的資金都是針對具體項目，規定了具體用途，在資金的使用上受到嚴格監管。這種轉移支付方式由于投入項目種類繁多，重點不夠突出，對于緩解地區間公共文化建設的差異不能起到顯著的作用。而且專項性轉移支付額的額度、對象的確定均未進過科學論證，財政部門很難對各地公共文化服務體系建設的實際情況以及農民對公共文化產品的實際需求進行全面細致的了解，所劃撥的金額往往與實際需求不相匹配。

（四）財政投入績效評價體系的缺失

文化經濟領域的統計一直以來都是社會統計中的難點，中央和地方政府對于公共文化服務領域財政支出的評價工作尚處于探索階段。由于對財政資金投入文化領域的評估不僅要衡量其經濟效益，還要有針對性的衡量其社會效益，而社會效益的評估很難直接量化，需要借鑒中間指標，這樣難免出現評估主體認識所引起的誤差。因此，現行的評價方法存在欠缺連貫性、科學性和系統性，評價指標關聯度不高等問題。

四、農村公共文化服務財政投入機制的改革與創新

（一）加大財政對農村公共文化服務領域的傾斜力度，合理界定各級財政的出資責任

首先應改變“重經濟、輕文化 、重城市、輕農村”的不均衡發展思路，平衡經濟建設和文化發展的財政投入結構，平衡城鄉文化建設的資金投入的結構；其次，明確中央和地方政府的財政投入責任。分稅制改革后，財權主要集中在中央，事權卻集中于縣、鄉政府。在農村公共文化服務體系的建設中，基層政府是農村公共文化產品供給的主體，然而由于基層政府財力有限，用于文化建設經費的缺口不斷增大。盡管中央財政已逐年增加對農村公共文化服務體系建設的投入，但依舊不足。農村公共文化事業作為一項覆蓋廣大農村地區、以提高農民文化素質為主要目標的公益福利事業，根據公共財政“事權與財權相對稱”的理論，中央財政對農村公共文化事業的投資中理應承擔主體責任，而在地方財政的出資中，則應明確以省級財政為主要出資主體。

（二）優化財政投入結構，提高資金使用效率

首先，農村公共文化建設財政投入的項目選擇上應結合農民對文化產品的實際需求。要考慮到文化傳統、人口差異和地區差異等因素，再對適合的公共文化項目進行資金投放。可嘗試構建一個由轄區內部需求決定的公共文化建設項目財政投入決策機制，由全體農民或農民代表對本轄區內的公共文化建設財政投入的項目進行表決，提高農村公共文化建設財政投入的實際效率。其次，應積極調整農村公共文化財政投入資金使用方向。目前我國鄉鎮級的公共文化服務體系建設成效顯著，應將今后的財政投入重點分配到最基層的村級公共文化服務體系建設，可以有效降低農民群眾參與文化活動的成本，提高各類文化基礎設施及公共文化產品的使用效益，擴大各類農村文化活動的參與面和受益面。

（三）建立合理科學的轉移支付制度

一般性轉移支付在實現公共文化建設的均等化、縮小地區間的差異中起著重要的作用，而專項性轉移支付只能作為解決特定問題的工具，起輔助性作用。所以應加大對農村公共文化服務的一般性轉移的比重，這樣才能有效填補基層政府為開展各類農村文化惠民工程所產生的資金缺口，保證農村公共文化財政投入的穩定。加大一般性轉移支付的比重就需要相應增強資金的監管力度。自上而下成立一個管理和分配農村公共文化事業資金的獨立的專門機構，確保資金使用效率，增強轉移支付資金使用的透明性及規范性。在降低專項性轉移支付所占比重的同時應對其進行科學合理的安排。在對專項經費的投入上，應該選擇文化發展相對落后的地區和最迫切需要解決的問題，以實現公共文化服務的均等化。

（四）健全農村公共文化事業建設的資金投入績效評價和反饋體系

可從量化指標與民主評議兩個方面設計農村公共文化事業財政投入的評價體系。一方面，可以采用量化指標，測算年度農村公共文化事業財政投入總量、農村公共文化事業投入在財政總支出中所占比重、農村公共文化服務體系建設資金需求量及財政實際投放量等數據來量化農村公共文化資金投入質量。另一方面，可以在政府的支持和指導下，通過引進專家咨詢制度和中介機構評價監督制度結合農村群眾民主評議的形式，考核各級政府及各相關部門對農村公共文化服務財政投入與資金使用效果。

（五）積極探索農村公共文化服務的非財政投入方式

農村公共文化建設的資金投入，由政府主導并不等于政府包辦，受財政總量的限制，公共財政對農村公共文化服務領域只能進行有限的投入，因此應該應積極探索符合市場經濟運行要求的非財政投入的方式來籌集資金。可以嘗試利用積極的金融及財稅政策吸引社會力量參與公共文化服務體系建設，形成政府、社會、個人共同發展農村文化事業的新格局。

參考文獻：

[1] 于群，李國新.中國公共文化服務發展報告（2012）[M].北京：社會科學文獻出版社，2012：2-3.

[2] 文化部財務司.全國鄉鎮綜合文化站建設和發展情況分析[EB/OL].文化部網站http：//www.ccnt.gov.cn/sjzznew2011/cws/whtj_cws/

201211/t20121107_267143.html.

[責任編輯 杜 鵑]