新疆農作物良種補貼政策存在的問題與對策

摘 要：農作物良種補貼作為財政支農的一個重要手段，其目的在于以資金補貼方式，以優良品種的選用為載體，通過良種良法相配套，達到提升農民科技水平，改善品質，增加效益，加速農業生產區域化布局、產業化經營、市場化運作的進程，促進農業現代化發展和保障農民增收。

關鍵詞：農作物良種補貼；良種補貼政策；財政支農

中圖分類號：F324.6；F812.8 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）17-0052-04

一、新疆農作物良種補貼政策執行情況與效果

農作物良種補貼是國家財政為扶持農民選用優良品種、降低農民用種成本、增加收入而提供的一種資金補貼政策。新疆良種補貼政策的實施和開展，穩定了主導農作物種植面積，促進了農業技術的快速推廣，保障了農業增效、農民增收。新疆實行農作物良種補貼范圍主要包括糧食良種補貼、棉花良種補貼、特色作物良種補貼和設施農業良種補貼。

（一）糧食良種補貼、棉花良種補貼政策情況

糧食和棉花良種補貼，對于新疆發展糧食和棉花生產、提高糧食和棉花產量、改善糧食和棉花品質、增強糧食和棉花市場競爭力等方面起到了積極的推動作用。從表1可見，新疆糧食良種補貼作物2005年和2006年僅對小麥進行了良種補貼，2007年增加棉花良種補貼，至2009年增至小麥、水稻、玉米和棉花良種補貼。2009年國家為進一步促進農民的積極性，確保農民的收入，國家對新疆良種補貼采用普惠制，即對水稻、小麥、棉花和玉米良種全地區范圍全覆蓋補貼；小麥和玉米的補貼標準10元/畝，水稻和棉花的補貼標準為15元/畝。

（二）特色作物良種補貼政策落實情況

新疆為進一步優化農業產業結構，做大做強區域性特色農業，帶動農民收入穩步增加，2007年新疆財政每年安排500萬元特色農作物良種補貼專項資金，用于推進全地區特色農業發展。結合自治區特色農業發展實際，選擇銷路好、產業化經營有基礎的特色作物，對種植規模大、生產水平高、基礎條件好的區域推廣良種給予資金補貼。詳見表2。

（三）設施農業良種補貼政策落實情況

圍繞新疆“十一五”百萬設施農業發展目標，主要支持以外向型設施農業和建設集中連片百畝以上的無公害、綠色、有機設施農產品基地，堅持集中支持，重點推進的原則，加快設施農業區域化布局、規?；l展、專業化生產，進一步提高設施農業的生產水平和效益，穩步增加農民收入。2006—2008年，新疆財政每年安排1 000萬元設施農業發展專項資金，用于支持科技生產示范基地和集中育苗中心建設、新品種引進和新技術研發推廣、農業技術人和農民技術培訓、設施農產品質量安全檢測檢驗體系建設、設施農業社會化服務體系建設、支持設施農產品加工、保鮮貯藏、設施農產品出口基地建設、設施農產品市場開拓等，以加快設施農業發展步伐。2009年，新疆財政增加了對設施農業補貼的資金投入，增加到5 000萬元。其中，2 000萬元為基礎設施建設以及栽培、培訓等補助資金，每座標準溫室（按棚內面積450平方米核算）補助2 000元；3 000萬元為貸款貼息。

（四）良種補貼政策取得的成效

良種補貼政策深入人心，是國家扶持農業生產的重大補貼政策之一。新疆各地積極采取措施，確保種糧農戶增產增收：一是各地狠抓了良繁供種工作，努力建立、健全三圃田制度，穩定種子繁育田，加快了優質專用小麥、玉米、水稻和棉花的產業化發展；二是因地制宜組織各項增產技術的推廣，重點抓好優質、高產品種推廣，確保農作物增產增收；三是良種補貼項目的實施，優化了區域布局，加快了新疆糧食生產從小區平衡到大區平衡的轉變，進一步發揮了糧食主產區的優勢；四是各縣（市）在項目的實施中，通過宣傳、培訓等措施，輻射和帶動廣大群眾學用農業科學技術熱情，逐步提高廣大農民群眾科學種田水平。

二、新疆良種補貼工作的做法

（一）補貼面積的確定

各地由農戶向村委會申報種植品種和面積。由村委會登記、核實、公示后上報鄉政府。鄉政府匯總審核后，將本轄區種植品種和面積上報縣財政、農業部門。自治區財政、農業部門將各縣上報的補貼品種和面積匯總、審核后確定各縣（市）補貼面積。

（二）補貼資金的兌付

新疆農作物良種補貼資金采取現金直接補貼的方式，實行良種推介、自愿購種、直接發放原則，年初國家實行中央財政預先撥付、年終據實結算的方式，自治區財政、農業等部門根據各地上報的作物種植面積，確定和預撥良種補貼資金。縣級財政部門根據農業局有關良種補貼面積，將補貼資金下撥到各鄉鎮財稅所或農經站。年終根據當年各地實際種植面積進行結算，如果出現結余資金將結轉下年使用。鄉鎮財政所核實后發放補貼資金，資金直接劃撥到農戶銀行賬戶，農民通過“一卡通”直接領取補貼資金。

（三）良種補貼招投標供種

新疆維吾爾自治區發改委、財政、農業等部門組織專家測算補貼品種價格，由相關部門的監督下，統一公開招標，確定供種企業。招標后，由自治區良種補貼招投標辦公室向中標企業下發中標通知書，并抄送項目縣（市）農業局等相關部門。

三、新疆農作物良種補貼工作中取得的經驗

（一）加強組織管理，確保工作順利開展

根據自治區的要求，各地（州）農業局充分發揮監督、管理、服務的職能，確定專人做好良種補貼工作，嚴格按照實施方案中提出的要求，把良種補貼項目落實到鄉、村、戶；種子管理部門加強種子的質量監管工作，確保種子質量。各縣（市）農業部門各負其責，認真抓落實，確保良種補貼工作保質保量地順利進行。

（二）加強良種補貼政策的宣傳

在農作物播種期和收購期間各級農業部門采用印發通告、通過廣播、電視 、墻報公示等多種形式廣泛宣傳國家和自治區的良種補貼有關扶持政策。據不完全統計，各地共發放宣傳和培訓資料124.65萬冊。

（三）加強督導檢查

各地在良種補貼項目實施中，落實責任追究制度，實行責任層層分解，明確責任。在良種供應上不準搞分包、聯合供種，不準搞強迫種植和強行推廣。各地基本建立了由管理人員和專家組成的督導檢查組，強化全程督導檢查。

（四）加強項目資金管理，完善資金管理機制

各地嚴格按照要求加強項目資金管理，設立專用賬戶和專人管理，進行不間斷的監督檢查，杜絕出現擠占、截留、挪用補貼資金現象發生。

（五）加強農戶的技術培訓

各級農業部門把技術培訓作為良種補貼試點工作重要一環，作為基礎保障來抓。據統計，2009年各地舉辦培訓班5413期，接受培訓的農民近400萬人（次）。

四、新疆農作物良種補貼政策存在的問題

（一）良種補貼標準過低，沒有發揮應有的效果

近年來，農業種植成本逐年上升，農資、種子、肥料等費用占農業生產成本比例增加，小麥農資綜合直補標準有所提高，比如，小麥從2007—2008年每畝種子費用就增加了9.96元，每畝化肥也增加了28.86元，考慮農資和人力成本上漲、社會平均利潤等因素，并且其補貼占到種子費用的比例較小，導致農戶積極性降低，使得良種補貼效果不佳，同時也降低了農戶使用良種的積極性。詳見表3。

（二）良種補貼政策宣傳不到位，目標實現困難

調查顯示，大部分農民對該政策的基本內容、目的、實施流程等了解較少，在實施過程中，極易導致部分農民對政策產生誤解，最終生成逆反或抵觸心理，不利于良種的推廣和產量質量的提高。政府、企業和農戶三方信息的不對稱是制約政策實施的主要原因，政府宣傳不到位，沒有及時充分地向農戶宣傳、講解政策，農民在很大程度上盲目跟進，被動執行，沒有明確的認知，也就無法保障自己的權益；另外，農民自身的知識文化水平和素養也限制了政策的發揮。

（三）補貼程序煩瑣，運營成本過高

每年各地為完成良種補貼項目，從自治區到各地州要編制項目實施方案，項目涉及農業、財政等部門協調溝通時間長，程序比較煩瑣，農戶種植面積統計任務重，有的產棉縣需要80至90人來完成面積上報基礎工作，工作組織工作量大，沒有形成一整套完善的操作機制，加大了甄別成本和行政成本，項目的運營成本過高。

（四）農戶補助資金項目不清，“一卡通”功能不全

目前，在我國補貼政策項目中，其各補貼政策的補貼金額通過“一卡通”直接打到農戶的銀行卡中，大部分農戶不了解各項補貼資金明細情況，不清楚哪筆是良種的補貼資金，哪筆是其他的補貼資金。

五、完善良種補貼工作的建議

（一）優化良種補貼標準，更大地發揮補貼效果

近些年，良種補貼標準一直沒變，為了提高農民參與良種補貼的積極性。可根據近幾年的種子費用的平均水平，對小麥、玉米、水稻實行全額種子成本補貼。

新疆是我國棉花戰略部署的重要產區，為調動農民生產棉花的積極性，實現棉花區域化布局、規?；N植，確保國家棉花產業穩步發展。建議參照糧食扶持政策，對新疆棉花實行農資綜合直補政策（含標準地膜專項補貼）。將棉花生產所需化肥、農膜、農藥等主要生產資料納入補貼范圍。

（二）建立和完善監督機制，切實提高良種補貼政策的執行效率

要建立和完善監督機制，確保資金及時到位、面積足額落實、質量安全進入生產領域。

第一，財政、審計和農業部門要加強對財政撥款的監督，防止補貼資金挪用和不到位。各級財政部門要設立良種補貼資金下撥的績效評價體系，及時匯報，上級財政部門要加強對下級部門的相關業務指導和監督。同時設立舉報電話，接受群眾監督。

第二，縣、鄉政府要加強對各村申報的種植面積嚴格審核，防止農戶或基層虛報面積。鄉鎮政府嚴格要求各村在本村按照戶張榜公示良種補貼的種類、種植的面積和補貼的金額，在公示期間，各鄉鎮政府以及縣有關部門到群眾去，認真聽取農民的意見，接受群眾監督。

第三，農業部門要加強對項目區進行不定期的抽查，通過實地走訪基礎干部和群眾，了解項目區面積落實、供種質量、補貼資金的發放等情況，尤其是要抽查種植面積是否虛報、良種補貼是否按指定的良種品種進行補貼進行監督。

第四，縣、鄉農業技術推廣部門在結合生產技術指導時，進一步在播種后對各地進行追蹤調查補貼良種品種的效果。通過農業技術推廣部門的參與監督，能更好實現良種良法配套，提高政策實施成效。同時，以市為單位，把供應本市所有良種品種集中種植，進行品種比對試驗，以便對所供品種的質量作較為科學的論定。

（三）建立農戶參與工作機制

讓農戶參與品種的確定工作過程之中。農戶作為種子的使用者，良種補貼品種的確定應聽取他們的意見。建議各地州在確定品種的時候，召開縣（市）、鄉農業部門及一定數量的農戶代表參加的類似聽證會形式的會議，盡可能廣泛地聽取農民的意見，然后由種子等有關部門的專業技術人員進行科學論證，最后確定補貼品種。

（四）規范良種市場，確保農戶得到實際利益

良種政策其實質是直接干預了種子市場，利于種子市場的發展，保護農戶的利益。農業部門和工商有關部門要規范良種市場。

第一，明確良種推廣補貼所用種子定價機制，加強對種子價格的監管，把種子價格及流通中的利潤控制在合理的范圍內。

第二，要加強良種質量監督。建立供種企業內部控制和外部控制相結合的種子質量控制機制。內部質量控制，要求企業必須按照良種生產技術規程，持證生產種子，按國家有關規程生產良種，落實最嚴格的質量自檢制度，建立完善的生產檔案、質量檔案和經營檔案。

（五）相關部門完善“一卡通”功能

相關部門應進一步升級“一卡通”計算機管理軟件。由于財政涉農補貼資金項目多、涉及面廣，將目前所有的財政涉農補貼資金納入軟件系統操作，設置個人分項補貼資金查詢欄目，便于農民了解各項補貼資金明細情況，減少資金發放漏洞。同時，每年對打入農戶“一卡通”的每一筆補貼資金出具明細進賬單一覽表，注明補貼種類、金額等基本信息，由村委會發到農戶手中。

（六）切實抓好良種補貼項目的績效評價工作

在財政支農專項資金績效考評機制中，對良種補貼實行目標考核。采用逐級考核的機制。由農業部門、財政部門組織，要對良種補貼項目實施規范性，補貼的效果等方面進行考核獎勵，通過考核總結經驗，發現問題，推進補貼工作不斷創新。

[責任編輯 王 佳]