“一票否決”制的效能分析

摘 要：“一票否決”制，是科層制下的一種指標評價機制。在基層，由于治理體制的壓力型特征，農村稅費改革后基層政府角色界定不明、責權分布不對等，以及政府組織本身具有的自利性特點等原因，“一票否決”制一度被廣為采用，但其效能最終呈現邊際遞減的趨勢，成為現階段基層治理困境的一個集中表現和縮影。僅僅依靠這個制度，或者簡單地將它廢除，均無益于基層治理現狀的改善。

關鍵詞：“一票否決”制；基層治理；科層制；壓力型政府

中圖分類號：D60 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0263-02

“一票否決”制，最早出現于1991年國務院作出的《關于加強社會治安綜合治理的決定》。“一票否決”制形成之初被運用于在社會治安綜合治理、計劃生育、環境保護等具有重大戰略意義的行政領域，其后為各級政府所效仿，成為督促下級政府完成上級任務的普遍方式，廣泛存在于地方政府的績效考核機制中。“一票否決”制成為一種廣泛的制度現象，可以從以下幾個方面來看。

一、壓力型體制的制度慣性

經典科層制理論認為：組織遵循“理性主義”的邏輯，嚴格按照既有程序和非人格化規則運作，從而使得組織的行為與角色具有穩定性和可預期性。理性科層制組織以一種形式主義的精神行事，通過由法規和明確規定的層級制來協調專門化的權限和行動，以強調非人格化和理智上可加分析的規則來確保組織運作的公正與理性。而在中國基層政治的壓力型體制下，一級政治組織為了完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。黨委集權、黨政合一，利用垂直權力、以責任制為網絡，并以政治或物質獎懲為動力杠桿將壓力層層向下滲透、擴散的政策決策和執行模式。“一票否決”制適應了這種行為習慣，并將之推向極致。

二、層級指標評價體系的弊端： “一票否決”制過度使用的影響

壓力型體制的激勵機制，使得一級政府需要向上負責的而不是向下負責。隨著考核指標的不斷增加，逐漸轉變為主要生產“考評性 ”產品 ，而非服務型公共產品。鄉鎮政府對上要接受上級考核 ，對內要考核工作人員 ，對下也要考核村莊干部 ，從而建立了一個自上而下的以檢查考核為核心的問責體系。檢查考核幾乎全部是定量化和分數制的。這種問責體系運行的結果是為考核而工作 ，以致鄉鎮政府的工作只與考核相關 ，而與鄉村發展的實質進程無關。

“考評性生產”導致基層政府供給服務型產品的意愿下降。這與稅費改革后鄉鎮政府的財力緊張一起，加劇了基層制度供給能力不足的問題。首先，基層制度缺乏健全的利益補償和有效的調控機制，難以糾正社會利益分配的不均衡，增加社會不滿，造成社會成員的政治冷漠。第二，基層社會政治民主化建設緩慢，透明行政、依法行政和政治參與度不夠，使得民眾表達和維護自身權益的體制內途徑不暢，隨著矛盾積聚，出現體制外的“自力救濟”。第三，公共行政主要靠政策推動。政策推動型治理曾在很長一段時期內起到了較好的治理效果，然而卻存在著難以持久、缺乏應變性和“人在政舉”的困境，缺乏長效的制度建設。

三、基層政府組織的行為邏輯

（一）基層政府的角色界定

農業稅取消后，鄉鎮政府面臨著以下的矛盾：控制型政府現狀與服務型政府要求之間的矛盾；所承擔任務的復雜性與自身財力物力不足，工作手段匱乏之間的矛盾；以及執行上級意志與吸收順應基層百姓意愿之間的矛（下轉283頁）（上接263頁）盾。在這樣的形勢下，基層治理呈現了如下特點：

（二）“相安無事”的治理原則

稅費改革后，鄉村組織在現實條件的約束下，無法立即轉型成為服務型組織，處在一個比較消極的位置，這導致了鄉村治理邏輯發生了一個根本性的轉變。因為維護農民利益成了一種新的“政治正確 ”，而為了不與農民發生正面的沖突，就要少做事，甚至不做事。

（三）“策略主義”的行為邏輯

有學者發現，與科層制的“理性主義”邏輯不同的是，鄉鎮政權組織自身的權力運作存在著濃重的“策略主義”傾向，具有隨意性、變通性、短期性，“似乎任何有助于目標實現的技術、策略、手段和方式，無論是正式的還是非正式的，正當的還是非正當的，均可被鄉鎮借用，并且，其中的一些運作方式具有“不計成本、不惜代價”的非理性特點”，目標替代現象十分普遍。這往往帶來為完成“一票否決”等上級指標性任務而不擇手段，工作方法偏激或簡單粗暴的問題。

（四）政府自利性與選擇性治理

公共選擇理論和尋租理論認為 ，政府同時也是“經濟人 ”，具有自身的利益以及逐利動機。 人治色彩越濃，政府的逐利動機越強烈，經濟人特征也越明顯。部分基層組織逐漸蛻變為一個既超越鄉村社會又相對脫離國家政權的獨立利益實體，“選擇性治理”的問題隨之出現。基層政府有選擇性地展開行政作為，在某些符合自身利益的工作上表現出超強的行動能力，同時對自己不利的工作放任不管。在稅費改革，基層政府財力緊張的大背景下，這種現象更為普遍。

四、“一票否決”制的效能

從這個意義上來說，“一票否決”制正是上級政府基于對下級政府自利性和“策略主義”行為邏輯的判斷而做出的矯正性安排，這種安排在實踐中也的確收到了顯著的效果。但是，隨著“一票否決”制項目的增多所帶來的工作形勢和干部心態的變化，這項制度本身的效用呈現邊際遞減的趨勢。在一個激勵的峰值后，基層政府的工作態度重新轉向怠惰。工作風險的提升和考評的無限制增加還助長了尋租行為和請托瞞報的風氣。

然而對于“是‘一票否決’制造成了干部怠惰腐化以及極端行為”這樣一種結論。因為在前文中已經論證了基層政府的選擇性作為等一系列問題的根源自于其自身的特性。 “一票否決”制的推行，是這種特性的結果，而非它的原因。以治理信訪的禁令為例，在大部分地區，關于群眾信訪的“一票否決”禁令的確使得基層政府在處理居民利益訴求的初始階段“束手束腳”，避免了簡單粗暴地侵害居民利益的行為。“一票否決”制作為一種單一手段，其效用短時間內難以取代。實踐僅僅證明，僅靠一種技術性手段，無法真正從根本上扭轉當下的基層治理局面。

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