中國群眾體育政策執(zhí)行偏差的表現及原因分析

摘 要：中國出臺了大量群眾體育政策，為群眾體育的發(fā)展提供了制度保障，大大推動了中國體育事業(yè)的發(fā)展。但很多政策未能完全按照政策目的進行，從而出現偏差。分析幾種主要的政策執(zhí)行偏差的表現形式，并且結合政策執(zhí)行所需的相關條件，包括必要的資源、順從的目標群體、正確的政策執(zhí)行策略、勝任的政策執(zhí)行隊伍以及有效的溝通，進而分析政策執(zhí)行偏差的原因，并提出相應的建議，以期減少群眾體育政策執(zhí)行的失效等行為。

關鍵詞：群眾體育政策；政策執(zhí)行偏差；相關條件

中圖分類號：D60 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0261-02

2008年北京奧運會的帷幕落下之后，中國的體育事業(yè)發(fā)展出現了新的契機。人民群眾的體育熱情高漲，體育需求也日益多樣化。在這樣的新形勢下，中國先后頒布了《中共中央、國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》、《全民健身條例》等政策，為群眾體育的進一步發(fā)展提出了指導建議。然而，面對推進中國從體育大國向體育強國轉變的新任務，群眾體育事業(yè)發(fā)展還有一些問題亟待解決。另外，中國體育工作者長期以來把注意力集中在競技體育上，對群眾體育的關注更多地側重于政策指導，缺乏對政策執(zhí)行過程的控制以及效果的評估，造成了政策執(zhí)行過程中的某些失范行為。因此，找出中國群眾體育政策執(zhí)行偏差的原因，進而提出建議有著重大的意義。

一、中國群眾體育政策發(fā)展現狀及執(zhí)行偏差的表現

（一）中國群眾體育政策的執(zhí)行現狀

中國已經基本形成了較完整的群眾體育政策體系，涵蓋了體育公共設施建設、體育人才培養(yǎng)等方面。如在體育公共設施建設上，“體彩雪碳工程”、“全民健身路徑工程”等都極大地促進了體育設施的建設，真正惠及尋常百姓，產生了良好社會效益，促進了中國全民健身事業(yè)和體育產業(yè)的發(fā)展；《社會體育指導員技術等級制度》的實施意在促進專業(yè)體育人才的發(fā)展；在體育經費的投入方面，《公共文化體育設施條例》中規(guī)定“各級人民政府舉辦的公共文化體育設施的建設、維修、管理資金，應當列入本級人民政府基本建設投資計劃和財政預算”。

（二）中國群眾體育政策執(zhí)行偏差的具體表現形式

隨著中國改革開放的深入，地方政府的自主權不斷加強，地方與中央的利益相沖突的情況時而出現，地方政府的自利性驅使其采取一定的方式進行博弈，試圖達到自身利益最大化。因此，雖然中國群眾體育政策取得了一定效果，但是其不足更應得到重視，具體表現有：

1.選擇性執(zhí)行。政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策中對政策的精神實質或部分內容有意曲解，導致政策無法真正得到貫徹落實，甚至出現與初衷相悖的結果。體育政策自身的特殊性決定了其效果具有隱含性，不明顯性，對于地方政府而言，自身的利益和績效是第一位的，而體育問題往往不能產生立竿見影的效果，因此通常被放在末尾來考慮。

2.替換性執(zhí)行。當執(zhí)行機關所執(zhí)行的政策對自己不利時，執(zhí)行者制定的實施方案，使上級的政策難以得到貫徹實施。《中共中央國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》提出“建設好群眾健身場地，方便群眾就地就近參加體育活動”。許多地方借此機會申請資金，興辦體育場館，表面是在為全民健身服務，多數場館建成后承辦相應的體育活動，為單位進行創(chuàng)收，真正為普通民眾開放的非常有限，這是政策替代性執(zhí)行的一種表現。

3.象征性執(zhí)行。政策執(zhí)行偏差不僅表現為有些執(zhí)行機關或人員在執(zhí)行過程中有意不執(zhí)行或者變相不執(zhí)行。《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》要求“堅持以改革促發(fā)展，努力推進體育體制的改革和運行機制的轉變；重視體育制度的創(chuàng)新，切實把體育事業(yè)的發(fā)展方式從行政型轉為社會型。”說明了國家對于推進社會型體育事業(yè)發(fā)展的期望。近年來體育社團和體育協(xié)會確實取得了較大發(fā)展，也開始承擔一些管理社會體育的職能，但是由于體育體制改革的緩慢和不徹底，政企不分、政事不分等現象依然很普遍。應該由社會承擔的職能依然被政府抓住不放，出現了職能交叉、互相推諉扯皮等尷尬現象。體育體制的改革在表象上取得了一定的發(fā)展，但是更深層次的體制改革依然任重道遠。這是典型的政策象征性執(zhí)行。

二、從政策執(zhí)行的相關條件分析執(zhí)行偏差的原因

有效的政策執(zhí)行離不開執(zhí)行所需的相關條件，中國群眾體育政策執(zhí)行過程中相關條件的不足是導致政策不能有效執(zhí)行的主要原因。主要表現為以下幾個方面。

第一，必要的資源缺失。一般來說，政策資源主要有經費、人力、信息和權威資源等。俗話說“巧婦難為無米之炊”，任何政策的執(zhí)行都離不開一定的經費支持。目前，中國人均體育場地、人均體育消費和經常參加體育活動的人數還處在較低水平，與發(fā)達國家相比仍有較大差距。此外，中國體育人才的不足也是阻滯中國全民健身運動發(fā)展的原因，專業(yè)的體育指導員和其他方面的體育人才的培養(yǎng)問題亟待解決。信息資源也是政策執(zhí)行活動的必要條件，政策方案要保證政策執(zhí)行者有暢通的信息渠道和足夠的信息來源。權威資源更是政策執(zhí)行的根本保證，是政策執(zhí)行的權力來源。但是現實中不乏某些官員將體育經費挪作他用，侵吞國家財產的實例。

第二，目標群體的不認同。政策的目標群體指的是政策直接作用、影響的對象。一項政策要得以推行，必須具有合法性，而能夠被公眾認可、接受、遵從和推行的政策才具有合法性。因此政策是否能夠達到目標，不是政策制定者一廂情愿的事，很大程度上取決于目標群體的態(tài)度。據湖北省的一份調查表明，居民對于《全民健身計劃綱要》的了解程度，有67.34%的居民只知道這個名詞，但是不知道內容，知道并了解的只有8.47%，有20%的居民好像聽說過，有2.12%的完全不知道。居民對群眾體育政策的了解尚且如此，政策的執(zhí)行效果也可想而知。

第三，沒有正確的執(zhí)行策略。在政策實施過程中應注重原則性與靈活性的統(tǒng)一。《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》雖明確提出了“因人、因地、因時制宜地組織開展各類業(yè)余、自愿、小型、多樣、科學、文明的群眾性體育活動。” 但是在政策的執(zhí)行中，政策執(zhí)行主體自身能力的不足，加之對政策的實質沒有透徹理解，還是出現了照搬政策文本，機械執(zhí)行的情況，政策執(zhí)行效果甚微。因此，地方政策執(zhí)行主體的僵化保守思想是造成機械執(zhí)行政策的主要原因。

第四，缺乏有效的溝通。有效的溝通是政策有效執(zhí)行的必要手段，但在現實中，中國群眾受自身利益及體育觀念的影響，阻礙了他們對體育利益的表達。普通居民的體育利益表達意識不強，特別是農村居民。農村居民的文化程度普遍不高，對表達體育訴求的意愿不強烈，嚴重制約了他們自身利益的表達。有些政策執(zhí)行者在不清楚居民需求的情況下，盲目實施政策，政策執(zhí)行遇到障礙。同時，政府對居民的提議利益訴求上表現出消極對待的態(tài)度，對他們提出的建議延后執(zhí)行甚至是不執(zhí)行。這些做法既損害了政府形象，又削弱了居民對其的信任，這都為日后政策的執(zhí)行設置了重重阻礙。

三、政策建議

為了更好地推行群眾體育政策，糾正中國群眾體育政策執(zhí)行的偏差，更好地發(fā)揮政策的效果，需要從以下幾個方面做起。

首先，保障政策執(zhí)行中的必要資源。群眾體育政策的實施不可或缺的資源之一就是經費資源。保障中國全民健身計劃的實施，應該增加政府對體育領域的投入，可設立專項的資金用于保障各項群眾體育活動的開展。同時設立完善的監(jiān)督系統(tǒng)，防止資源的侵占和挪用。還要加大人才隊伍的培養(yǎng)，加大教育培訓等支出，為政策執(zhí)行隊伍注入活力。另外，在政策執(zhí)行前期做好政策宣傳準備，為目標群體提供充分的信息資源，爭取目標群體的認可。

其次，加強目標群體的政策認知程度。政策對象只有知曉政策，才能理解政策；只有理解政策，才能自覺接受和認可政策。因此加強目標群體對政策認知程度的最好辦法就是加強政策宣傳。政策宣傳是統(tǒng)一人們思想認識的一個有效手段，了解目標群體的思想障礙，即思想、價值觀念、心理和習俗等，有針對性地宣傳政策的意義、目的，為正確有效地執(zhí)行政策打下堅實的思想基礎。

再次，加強政策執(zhí)行隊伍的素質建設與理論培養(yǎng)。首先要加強政策執(zhí)行主體的專業(yè)理論知識，要從根本上提高執(zhí)行主體的素質，必須長期進行相關理論學習，及時傳達國內外前沿的政策執(zhí)行知識，并且定期考核，并計入績效考評，以督促政策執(zhí)行主體的學習動機。另外，要強化政策執(zhí)行主體的思想素質建設，培養(yǎng)其實事求是、忠于職守、嚴于律己的品行。在構建政策執(zhí)行隊伍的時候，要注重群體中個體的互補，從知識、能力、年齡、性別和個性方面組建一支高效率的運行團隊。

最后，建立靈活多樣的溝通協(xié)調形式和制度。溝通渠道受到組織機構設置的影響，因此，要明確組織權限，理順部門之間的職能關系，避免職能交叉，使經常性的溝通制度化。另外，群眾的利益表達意識薄弱也影響了政策執(zhí)行者與目標群體之間的溝通，因此應該加強居民，尤其是農村居民的體育利益表達意識，增強其維權的主動性和積極性。政府部門也應從思想上對其加強引導，切實從居民利益出發(fā)，提高對居民利益表達的回應度，借助報紙、電視等傳統(tǒng)媒體及網絡等新型傳媒打開與居民對話的窗口，暢通居民利益表達渠道。通過良好的協(xié)調溝通，激發(fā)政策執(zhí)行主體及目標群體之間的積極互動，以利于政策的順利執(zhí)行。

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