對災害管理的幾點認識

摘 要：社會經濟在高速發展，可是各種自然災害的發生卻層出不窮，加強災害管理具有十分重要的現實意義。概括災害管理的含義、性質與特征，介紹災害管理的一般方法，指出中國災害管理正在經歷由人治到法治的轉變過程。

關鍵詞：災害管理；協同管理；法治管理

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0259-02

一、災害管理的含義

災害管理主要研究如何在災害發生前極短的時間內做好準備，并在災害發生后盡快提供災害救援 [1] 。（1）災害管理是以自然災害為主要對象的管理。主要研究在自然災害的形成條件和發生發展過程與機理認識的基礎上，進行災害預警和預測，以減輕災害損失為直接目的的管理活動，是事后管理與事前管理的結合。（2）災害管理就是事故的管理。基于災害是突然發生的，是不可抗力造成的意外事件，災害管理就是事故的管理，其主要是以對突發性災害事故的快速反應為主要特征，以減輕災害所造成的人身傷害與財產損失為主要目的，主要是事后管理 [2]。（3）特定承災體的綜合管理。這種管理是以特定大型工程建設項目或特定區域為主體，對特定災害的過程與結果進行管理。是事務管理與過程管理，事前預測與事中事后管理的綜合運用。（4）災害管理主要是指災害的應急管理。建立強有力的應急指揮系統，對分部門的、分災種的社會應急資源進行整合管理。

二、災害管理的性質與特征

災害是一種自然力作用或人類活動引起的不幸事件或過程。它危害人類的生命財產安全，破壞社會經濟活動和發展的基礎，對人類環境及其安全構成威脅。自然災害種類繁多，除地震外，還有滑坡、崩塌、泥石流、地面沉降與塌陷、地裂、海嘯、水災、風、電、旱災以及近期在全國范圍內頻繁出現的霧霾天氣，它們的空間與地域活動的范圍特征變化多端。

1.災害管理依賴復雜的信息系統。自然氣候生態、地球物理運動、危險區易損性經濟損失、人口損失等信息需求量大種類復雜，這些信息對改善有關災害防御、減輕、準備、預警、響應、恢復、對策和發展的全過程密切相關，是進行有效決策的科學支撐。

2.災害系統的協同。災害管理系統具有層級明確的特點。國家災害管理系統、省級災害管理系統、市地災害管理系統、縣區災害管理系統，網絡覆蓋面遍及全國廣大地區、眾多人口。同層級系統中又有不同職能部門的參與，如權利指揮、氣象、后勤、醫療保障、交通、通訊、資金流、物質流、人流、信息流各供應鏈的運轉效率與流量和存量，對于災害管理目標是否能實現相關性極強。

3.自組織性系統。災害管理系統是一個開放的社會系統，自然力與人類活動，人和物質的流動，系統與環境之間的物質、能量和信息的交換一刻也未停止，地球物理與化學運動生生不息，人類社會經濟活動不止，決定了這一系統的開放性。災害的發生與發展是自然力和人類活動破壞了人與自然關系的爆發，系統穩定平衡條件遭到破壞，災害發生是周期性與復雜性的結合，是典型的非線性系統，這就需要系統結構的自組織性。加強災害學及災害管理的理論與實踐研究，加速災害學相關科技成果轉化，加快災害管理現代化，廣泛應用高新技術，提高全民減災防災與治理災害的意識，有利于提高災害管理系統的自組織能力。正如普利高津指出的，“我們今天知道，不可逆性可能是有序的源泉，相干的源泉，組織的源泉”。

4.災害管理的中心是人。這是人本管理原理的要求和體現，是管理理論發展到21世紀的主要特點。人是災害管理系統的主體，是災害管理系統的第一資源，具有無上的價值，確立災害管理的人本原理，是系統整合的方向和目標。 廣大群眾的參與是系統有效運轉的關鍵，系統服務于人是其根本的目的，最大限度降低人員傷亡和財產損失，降低災害對人民生命財產的威脅，是人性得到完美發展的現代管理核心的體現。災害管理系統中，確立人的價值至上的價值理念，在處理義利關系上，在實踐與理論上，“以人為本”管理思想與價值觀的自覺建立，是實現義利合一的管理大智慧。

三、災害管理的目標

災害管理的目標即要到達的目的，它可分為最終目標和具體目標。災害管理的最終目標是實現人類社會與自然界的和諧共存，促進人類文明的可持續性發展，即“既能滿足當前社會對災害引起的人身傷亡和財產損失的最低容忍度，又不會使后人抗災的能力受到損害”。災害管理的具體目標為：通過建設一批對國民經濟和社會發展具有全局性、關鍵性作用的災害防治工程，廣泛應用災害學的科技成果，提高全民災害管理意識和知識水平，建立比較完善的災害管理工作運行機制，控制各種災害的發生對中國經濟和社會發展的影響，使災害造成的直接經濟損失率顯著下降，人員傷亡明顯減少，災害資金高效運作，經濟效益和社會效益最大化。

四、災害管理的方法

災害管理對象的復雜性決定了災害管理手段的多樣性。災害是“上帝的行動”，能否達到災害管理的效果和目的依賴于有效科學方法的應用。災害管理的方法分為動力學方法、系統關系分析法、災害管理信息系統、災害管理決策分析法、災害管理體制與機制、災害過程管理與事務管理方法、環境社會學與安全管理學、社會救濟與援助。

1.科技與教育的協調。充分發揮科技和教育的作用，是推動災害管理工作的強大動力。加強災害科學及災害管理的理論與實踐研究，加速災害學科技成果轉化，加快災害管理現代化，提高災害科技效益和綜合災害管理能力；加強災害學科技知識的宣傳教育與普及，進行災害管理定期與不定期培訓，有效地增強全民災害管理意識，為深入開展災害管理工作打下基礎。

2.災害管理相關法規的協調。加強災害管理法制建設，是災害管理事業順利發展的客觀需要。通過建立健全災害管理法律法規體系，制定有關災害管理的法律、法規和預案，促進災害管理工作制度化、法制化建設。

3.工程治理與群策群防相結合。災害的發生是自然作用的一種形式，在某種程度上說是一種不可避免的自然現象。但在把握災害的基本屬性，災害發生發展的時間與空間分布規律，進行預測預防和治理，可以實現對災害的有效控制，并減少和避免災害所造成的損失。也可以通過工程手段進行治理。如滑坡、地面沉降等如果在一定條件下通過工程措施治理，辦法可以減少或災害損失，在科學論證專家決策基礎上可以采取必要的工程措施，不僅必要且可行。相當一部分災害動力大，人力不可克服，或技術經濟條件限制了工程措施的使用，建立災害預警系統，與信息傳輸系統，以避免災害造成的人身與財產損失，是現實中的重要措施。

五、災害管理正在由“人治” 向“法治”轉變

聯合國國際減災十年（IDNDR）委員會在1991年提出的國際減輕自然災害十年的災害預防、減少減輕和環境保護綱要方案和目標中，把災害評估作為IDNDR要具體實現的三項目標中的第一項。該文件指出：“各個國家應對自然災害進行評估，即評價災害危險性和脆弱性，內容包括：（1）總體上評價哪些自然災害具有危險性。（2）評價每種災害的地理分布發生間隔及影響程度。（3）評價最重要的人口密集區和資源集中區和資源集中地的易災性。”1994年IDNDR確定國際減災年的主題是：“確定受災害威脅的地區和易受災害損害的地區——為了更加安全的21世紀”。

中國早期的災害防治，是依據國家領導人的指示精神進行的。毛澤東在1950年7月20日指示“要根治淮河”[3]，“除目前防救外，須考慮根治辦法，現在開始準備，秋起即組織大規模導淮工程期以一年完成導淮，免去明年水患……”。針對1954年長江、淮河流域和華北部分地區的水利工程在特大洪水情況下全國水利工作會議所發現的問題，研究國家經濟建設和農業互助運動的新發展對水利工作的要求，會議認為今后必須積極從流域規劃入手，采取治本、防洪排澇并重的方針，繼續治理危害嚴重的河流，同時積極興辦農田水利，以逐漸減免各種水旱災害，保證農業生產的增長。1951年9月9日毛澤東指示：“必須重視衛生、防疫和醫療工作” [3]。1955年12月26日中國防治血吸蟲害科學研究委員會成立會議在上海舉行，加強防治血吸蟲病工作。1959年6月20日：“如實公開報道災情”[4]，1960年3月18日：“把愛國衛生運動重新發動起來”[4]。1986年《中華人民共和國礦產資源法》，1988年《中華人民共和國水法》，1988年《嚴重官僚主義失職錯誤紀律處分的暫行規定》都規定了相關的災害管理的內容1999年12月25日通過的《中華人民共和國海洋環境保護法》第4條，“一切單位和個人都有保護海洋環境的義務，并有權對污染損害海洋環境的單位和個人，以及海洋環境監督管理人員的違法失職行為進行監督和檢舉。”2002年6月29日通過《中華人民共和國安全生產法》第13條，“國家實行生產安全事故責任追究制度，依照本法和有關法律、法規的規定，追究生產安全事故責任人員的法律責任。”2002年8月29日修訂通過《中華人民共和國水法》第4條 ，“開發、利用、節約、保護水資源和防治水害，應當全面規劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合利用、講求效益，發揮水資源的多種功能，協調好生活、生產經營和生態環境用水。”《中華人民共和國減災規劃（1998—2010年）》指出：“各地、各部門要認真貫徹落實《規劃》的精神，按照《規劃》提出的指導方針、主要目標和任務，切實做好減災工作，為國民經濟的持續快速健康發展和社會的全面進步服務。”不難看出，中國的災害管理經歷了一個由“人治” 向“法治”的轉變過程。

參考文獻：

[1] 姚惠琳，顧謙農，John K.Visich.災害管理中供應鏈問題研究[J].中國管理信息化，2012，（10）：56-57.

[2] 王凱全，邵輝.事故理論與分析技術[M].北京：化學工業出版社，2004：147-148.

[3] 毛澤東文集：第6卷[M].北京：人民出版社，1999：85-177.

[4] 毛澤東文集：第8卷[M].北京：人民出版社，1999：74-149.[責任編輯 魏 杰]