中國區域教育資源配置的結構性矛盾研究

摘 要：由于區域非均衡發展的政策，以及分稅制財政收入體制，中國區域教育資源配置出現結構性矛盾，具體表現在城鄉教育資源分配不均與東西部教育資源配置存在差異兩個方面。針對問題的癥結，嘗試提出如下解決方案：打破城鄉二元結構，繼續推進城鄉教育一體化的戰略，完善教育經費支付轉移制度，制定面向弱勢區域的有效政策。

關鍵詞：教育資源配置；區域；結構性矛盾

中圖分類號：G40 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0213-03

在現代社會中，區域成為社會經濟發展的主要載體。當不同區域成為不同的利益實體，區域間會呈現出資源享有、發展水平等各方面的差異。在中國，不同區域擁有不同數量和質量的教育資源，但卻彼此相互聯系，互相制約，使中國的區域教育資源配置呈現出結構性矛盾。

一、中國區域教育資源配置結構性矛盾的表現

1.城市與農村分配不均——二元分裂。中國實施的城鄉二元分治政策使城市與農村的教育資源配置嚴重失衡。近些年來，中國政府在經費投入、師資保障、項目設置等方面采取了一系列措施，使得城鄉教育二元結構的狀況有所改善。農村義務教育辦學條件的差距大大縮小，一些經濟條件較好的省市，這種差距已基本消除。城鄉義務教育差距均衡發展的成效使城鄉教育差距的瓶頸上移，農村高中教育與城市的巨大差距日漸凸顯。溫家寶總理在《一定要把農村教育辦得更好》的報告中指出，中國農村普通高中教育與城市相比差距明顯，面臨著許多困難和問題：不少農村高中辦學條件不足，教學資源比較匱乏，大班額、超大班額現象還比較普遍，實驗設備、圖書資料、信息化設施等明顯趕不上城市。另一方面，高等教育資源對于農村學生的分配也是不均衡的。當前素質教育的推行使農村學生考重點大學缺乏競爭力。此外，高校自主招生也被城市中的重點高中所壟斷。中國重點大學農村學生比例自20世紀90年代起不斷滑落。據廣東省社科院社會學與人口學研究所分析，目前中國城市和農村人口比例基本上對半分，理論上在校農村大學生和城市大學生比例也應該達到1∶1，現實卻是1∶4.65。而20世紀80年代的這個比例還是1∶2 [1]。以重點大學為例，清華大學的農村在校生比例從1990年的21.7%降至清華2010級農村生源僅占17%，北京大學的農村在校生比例從1991年的18.8%落至2010年的一成。

2.東部與西部資源顯著差異——東高西低。中國東部與西部的教育資源配置差異顯著。一般情況下，我們認為東部地區包括浙江、山東、江蘇、天津、上海、北京、廣東、遼寧和福建等9省。中國西部大開發戰略則將重慶、四川、貴州、陜西、寧夏、云南、西藏、甘肅、青海、新疆、內蒙古、廣西，加上鄂西、湘西劃為西部地區。我們在東西部各取一個省（市）來進行對比，以此來看東西部教育資源的差異情況。

在資源配置方面，江蘇省的國家財政性教育經費是甘肅省的4倍多，江蘇省各級各類教師的總數也大大超過了甘肅省。雖然甘肅省的學校總數比江蘇省的多，但主要是小學數量多，江蘇省2012年小學數量為4 235所，而甘肅省為10 907所，甘肅省的高校和中學數量皆低于江蘇省，其中江蘇省中學和高校的數量分為2 718所和158所，甘肅省則為2013所和44所。當然，兩省的人口不一樣。以2012年為例，江蘇省人口是11 504 890人，甘肅省人口為2 761 110人，前者是后者的4倍。因此，本文用每十萬人口在校生的比例來看兩省的教育需求滿足情況，進而進一步說明教育資源的配置的差距問題。

由于義務教育的普及，甘肅省的基礎教育資源發展與江蘇省基本持平，但基礎教育之外的學前教育和高等教育滿足情況，甘肅省仍然大大落后于江蘇省。綜合以上兩個方面我們可以看出，江蘇省的教育資源要優于甘肅省，此種情況可以類推于東西部的省市，以及整體的教育資源配置比較。

二、中國區域教育資源配置結構性矛盾出現的原因

如果想解決好區域教育資源配置的結構性矛盾，我們必須挖掘其產生的原因。區域教育資源配置結構性矛盾的產生有其特定的社會環境、政治因素。

1.非均衡區域發展政策。（1）城鄉分治。為了發展資本密集型城市的工業，國家將大量資金、設備、人才等生產要素投入城市，同時依靠農業積累支持城市工業發展。要使這種支持穩固，必須重視農業的發展。因此，國家實施城鄉分治的政策。教育基礎設施作為重要的生產要素，也主要集中于城市，城市教育幾乎全部是由公共財政供給，而國家對于農村教育的投入有限，相當一部分教育經費需要農村自己來負擔。由此形成了“‘城市教育國家辦、農村教育農民辦’的城鄉教育管理體制和基本格局”[2]。農村的基礎教育一直采取“以鄉為主”的投入機制，中央和省級財政投入很少，由此造成城鄉教育差距不斷擴大。（2）東西部非均衡發展。20世紀70年代末以來，中國開始實行非均衡的經濟發展戰略。政府秉承“效率優先、兼顧公平”的原則，著重強調效率，承認地區間發展的不均衡。政府給予東部優惠政策，支持東部地區率先發展，再帶動西部地區發展。隨著非均衡策略的實施，東西部社會經濟失衡問題凸顯出來。進入20世紀90年代，中國又實施重點發展戰略。東西部差距進一步拉大。由于對教育失衡問題的嚴重性認識不足，以及經濟水平的影響，東部地區的的教育投入遠遠高于西部地區。

2.分稅制財政收入體制。分稅制是財政管理的一種形式，它是指中央與地方政府為滿足各級需要而按照稅種特點劃分各自收入、管理權限的財政管理體制。實行分稅制是市場經濟的要求。市場經濟要求財力相對分散，但又要相對集中，這就涉及到中央與地方之間的集權與分權。中國于1994年開始實施分稅制財政管理。分稅制為理順中央與地方的分配關系，提高財政收入，加強宏觀調控能力發揮了重大的作用，但卻對教育發展產生了不利的影響。在分稅制財政管理體制下，中央和省級政府集中了大部分的財政收入，但在教育投入方面卻主要由下級政府承擔，收支不平衡是造成中國教育投入不足的重要原因之一。

三、中國區域教育資源配置結構性矛盾的解決

教育資源配置結構性矛盾的解決涉及方方面面，是一項復雜的工程。我們必須抓準癥結，集中社會各方的力量，制定科學的解決方案。

1.打破城鄉二元結構。教育的發展依托于地方經濟。雖然實施農村義務教育經費保障機制以來，農村教育經費不足問題得到了一定程度上的解決，但無法從根本上解決問題，因為農村的學前教育、職業教育、成人教育等的發展也相繼被提上日程。農民教育財政缺口較大，縣級政府和上級部門的撥款無法滿足。因此，還是需要農村實現自身造血。

城鄉二元結構是制約農村教育發展的主要原因，也是制約中國經濟建設，影響社會穩定的關鍵因素。近些年來，中國政府一直致力于統籌城鄉發展，采取了促進農村經濟建設，完善農村社會福利制度，加速農村城鎮化進程、加快農民向非農轉化等一系列舉措，這些措施有效地弱化了城鄉社會經濟二元結構。城鄉二元結構的消除是一個過程，在今后我們要堅持統籌城鄉發展的正確方向，重點突破制約城鄉二元結構消除的各種體制、經濟、社會因素。

2.繼續推進城鄉教育一體化的戰略。近些年來，在增加農村義務教育經費的措施基礎之上，國家開始實施城鄉教育一體化機制。具體說來有五個方面：一是保障農村教育經費的投入；二是合理配置城鄉教師資源；三是改革招生制度，具體來講就是“突破城鄉二元戶籍制度，逐步使城鄉學生在各級各類教育中擁有平等的入學機會和受教育的機會”；四是科學合理規劃城鄉學校布局；五是保障教學質量。目前，應當把城鄉教育一體化戰略擴大到高中階段。在均衡城鄉教育發展方面，除以上措施之外，我們還要注意以下幾點。在經費方面，要建立農村教師特殊津貼制度。農村教師的待遇普遍較低。這在某種程度上成為城鄉教師資源配置失衡的主要原因。因此，要逐步實現鄉村教師與城市教師待遇持平，這樣才能有助于完善城鄉教師流動機制。在管理方面，建立城鄉教育統一的管理機制。一是對同區域內城鄉學校的校長和教師進行統一管理與分配；二是將區域內優質學校的辦學理念、管理模式形成統一標準，進而對城鄉學校進行統一教學進度和質量考核；三是實行城鄉教育資源共享。城市學校中的教學課件、教學設備、館藏圖書等與農村學校共享，以此彌補農村學校開展教育活動資源的不足。

3.完善教育經費支付轉移制度。由于地方經濟發展水平存在差異，區域間的財政收入必然不同。中國建立起一套轉移支付體系來均衡地區間的財政差異。中國現行的財政轉移體系主要包括中央對地方轉移支付、稅收返還、體制補助三個部分。其中，中央對地方財政轉移支付又分為財力性轉移支付和專項轉移支付。財力性轉移支付包括農村義務教育的轉移支付，專項轉移支付也有教育這一重要項目。可以看出，我們目前有針對教育的轉移支付設計，但不全面、也不系統，并沒有有效地發揮均衡地區間教育財政能力差距的作用。

針對中國目前教育發展不均衡狀態，我們需要一個宏觀的、全面的、系統的教育經費轉移支付制度。因此，國家要建立科學的全國教育公共財政預算機制和均衡機制。國家相關部門在摸清各地各級的教育需求以及財政收入的基礎上，確定各地區教育承擔的實際情況，按照各地區教育經費投入的對比情況，以統一的教育資源配置標準，對于投入不足的地區實施按缺失程度實施補貼。在實施過程中，相關執行部門要加強轉移支付資金的管理、優化轉移支付的結構，確立政府在教育經費轉移支付中的主導作用，加強社會各界在教育經費轉移支付中的監督作用。國家還要適時制定教育經費轉移支付的法律。

4.制定面向弱勢區域的有效政策。農村以及中西部地區是教育資源配置的弱勢區域。為了加快縮小區域之間的教育水平差異，國家應當制定出臺一些適用于農村和西部的教育發展優惠政策。例如加大對這些地區的教育經費投入；允許這些地區以外資、合資形式辦學；國家為這些地區培養合格的教師；教育界的人才到這些地區發展可以減免個人所得稅，并給予他們補貼等等。

我們需要注意的是，教育與經濟是相互促進的。我們可以抓住教育促進經濟發展這一重要功能，促進教育科研與西部經濟良性協作。政府可以通過多種渠道吸引中東部以及國外的教育科研項目到西部高校，加速西部科技事業的發展，加快科技成果的轉化，促進西部地區的經濟發展。西部經濟發展帶來的利潤反過來又可以加大對教育的投入。因此教育“引項”、“引資”具有重要的意義。當地政府要對投資者在稅收方面予以優惠，并采取保護政策，充分調動他們的積極性。

參考文獻：

[1] 大學農村生源比例逐年減少，教育公平問題引熱議[EB/OL].搜狐教育http：//learning.sohu.com/20090609/n264431919_1.shtml.

[2] 張放平.區域內義務教育均衡發展的制度瓶頸及其破解[J].中國教育學刊，2011，（6）：1-4.

[責任編輯 王玉妹]