農地產權、社會保障與失地農民權益保護

摘 要：失地農民權益保護問題是當前的社會問題之一。農村集體土地產權不清晰、征地補償制度不完善、農村社會保障體系不健全是失地農民權益受損的直接原因。規范政府的征地行為，保護被征地農民的權益已成為構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村的一項重要任務。必須進一步明確農村集體土地財產權，完善征地補償制度，健全社會保障體系，形成失地農民權益保障的長效機制。

關鍵詞：失地農民；權益保障；制度選擇

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0047-03

土地征收引發的農地產權和失地農民權益保障問題，較長時間成為了各界關注的熱點問題。盡管中國對土地征收制度進行了多方面的改革，但仍暴露出諸多不足。其中，農民集體所有的土地產權殘缺、權力界定模糊、“公共利益”的界定不清和補償機制不完善是其核心問題。從制度安排視角考察農民失地的根源，探索保障農民權益之道，對于建設和諧社會主義新農村有著重要的意義。

一、現行農地產權制度安排缺陷分析

（一）集體所有的土地產權界定不清楚

現行的法律和政策規定土地歸集體所有，但究竟指哪一級集體，由什么樣的集體經濟組織行使所有權主體的職責卻不明確。所謂農地集體所有，實際上是鄉、村和村民小組三級所有的格局，且各自的權利和邊界很不清晰，由此導致了土地所有權主體含糊、權能不清。在這種制度安排中，委托—代理關系完全脫節，進而產生了“委托—代理悖論”，無法避免其機會主義行為和“道德風險”的發生。由于所有權主體不明確，勢必導致補償收益主體不明確，各級政府、村委會以及集體經濟組織相互爭當農地所有權的主體，通過各種名義克扣征地款，使得農民不能享受到應有的利益。

（二）農民集體所有權是一種受限制的產權

事實上，中國集體土地所有權受到國家的限制。在使用方面，集體土地所有人無權對使用權進行出讓、轉讓或出租。在收益方面，集體土地所有人無權對土地農轉非的增值收益主張權利；在土地處分方面，集體土地不能進行交易，也不能轉讓，集體土地只有被征收后方可進入土地市場。按現行法律法規的規定，村組織和農戶基本上只有土地所有權中的使用權，而沒有真正意義上的租讓權、交易權和抵押權。農民不是農地產權的直接主體，僅僅是土地使用權的直接主體，這在很大程度上限制了農民的排他使用權和自由轉讓權，以及從土地中獲得的收益權，因此在農產品的生產、投資、收益分配方面缺乏足夠的激勵，喪失了市場競爭中獲得比較優勢的權利和增長收益的機會。

（三）農民處于農地產權中的弱勢地位

一方面，由于農地所有權主體在法律上界定不明確，在現實生活中呈現虛位的狀況，導致廣大農民在實際生活中缺少一個能夠代表自身利益的組織機構，在自身利益受到各級政府和集體組織的侵害時，沒有自己的代表為自己的利益說話；另一方面，在現有的制度框架下，法律并沒有明確規定集體成員與集體之間的權利義務關系，這事實上導致農民處于權力結構的最底層，農民利益表達渠道不暢通甚至缺位。總之，在各個利益集團參與公共選擇的社會博弈中，農民既無代表自己利益的組織與其他利益主體較量，也無暢通的利益表達渠道對侵權行為加以抗爭。正是這種弱勢決定了農民無力成為自身權益的維護者。

（四）農民土地處置權的缺乏，使農民在征地過程中無法成為有力的參與者和決策者

在中國，國家是農地產權的實際控制者，在現行農地制度的形成與演變過程中，國家始終是這一制度的設計者，法律法規處處都體現著國家的意志與利益，農民在該過程中沒有任何的參與權、發言權和決策權。中國法律法規雖然規定農民集體是法律上的農地所有權主體，但其卻沒有對土地的處分權，而國家作為農村土地的終極所有者，掌握著農村土地的最終處分權。這樣一來，土地開發商在土地的征收和買賣中不用與農民集體和單個的農民打交道，而是直接面對國家，作為國家代表的各級政府就理所當然地成為介于開發商和農民之間的賣方的真正主角。結果是土地征收與否、土地征收的價格、土地征收后對農民的補償標準和補償范圍等與農民利益密切相關的各項內容，往往不是由征地單位和農民集體、農民進行協商，而是由各級政府與他們進行，最后，這一切問題就變成了政府的行政行為，農民在土地征收中本該享有的參與權和決策權被剝奪殆盡。一旦農民的權利被架空，其利益的維護也無從談起。

二、現行征地制度安排缺陷分析

國家所有權和政府行政權力對集體和農民土地權益的侵犯，主要表現在國家對集體所有土地的征收制度上。

（一）“公共利益”缺乏明確界定，征地范圍過寬

中國《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收”，《土地管理法》也規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收”。但什么是公共利益的需要，現行的法律法規并沒有明確界定，這就為“權利尋租”提供了可能。現實中表現為土地征收權以及政府相關行政權利的極度濫用，其直接后果是導致不少地方政府憑借征地權不斷擴大征地范圍，侵害了農民切身利益。

（二）征地程序忽視農民意愿，侵害了被征地農民的知情權、參與權和申訴權

中國《土地管理法》第48條規定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地農村集體經濟組織和農民的意見。”但在實踐中，“公告”是在征地被批準后才告知于眾，失地農民的知情權沒有得到充分體現。雖然法律規定農民如對征地有任何異議，都可向當地政府或上級主管部門申述，但是，《土地管理法實施條例》中關于“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”、“農民對土地征用有爭議的不影響征地進程”的規定，實際上變相剝奪了農民的談判權。由于征地程序不透明，相關的信息不公開，農民無法參與征地費用補償的決策過程，致使農民喪失了應有的參與權和決策權。由于農民缺乏自己的組織代表，沒有形成有組織的利益集團，阻礙了他們的利益表達，再加之征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，當自身利益受到各級政府和集體組織的侵害時，往往投訴無門。

（三）征地補償費用偏低，征地補償費的測算辦法偏離市場經濟規律

現行征地制度規定的征地補償費，是按照土地原用途的年產值倍數來進行測算。這種測算辦法，沒有體現土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能，也沒有考慮失地農民的間接損失，更沒有體現土地市場的供求狀況，不符合市場經濟規律，也不符合國際慣例。失地農民失掉的絕不僅僅是土地，而是與土地密切相關的一系列權益，土地能給農民提供基本養老保障和就業保障。失去土地意味著農民失去了原來由土地提供的生活保障、養老保障和土地提供的就業保障。農民因失地而被迫成為市民，這種身份轉變包含著高昂的成本。失去土地后，農民所需的生活資料必須依靠市場，而市場又存在許多不確定的風險。失去土地意味著農民原有的農業生產技能無用武之地，不得不從事非農產業，而農民又缺乏這方面的技能。這就意味著農民在向市民的轉變過程將承擔更高的生存風險和職業轉化成本。而現行的征地補償中根本沒有考慮到失地帶來的這些風險成本。

（四）征地補償費用分配不合理，失地農民權益受到侵犯

征地利益分配中對集體和農民利益造成損害表現在兩個方面。一是政府在征地補償上對集體和農民利益的侵蝕。在征地過程中，農民能夠在多大程度上分享農地轉非引起的增值，是由農地的產權安排，特別是產權的轉讓制度決定的。誰擁有轉讓權，誰就能有利地分享土地增值。政府借助公權設置土地征用制度，以極低的補償從集體和農民手中取得土地，再以高于對農民補償幾倍甚至幾十倍的價格出讓土地，地方政府以征地為名，行“經營土地”之實，存在巨大的牟利空間。二是鄉村集體在利益分配上對農民利益的損害。在征地補償費的分配和使用上，由于農地所有權主體的虛化，鄉鎮政府、村級組織都以所有者、集體財產管理者的身份參與利益分配。村集體還以投資興辦企業、發展集體經濟等名義，盡量降低對農民的補償標準，使真正落實到農民手中的補償費更不合理。

三、現行社會保障制度安排缺陷分析

對農民來說，土地不僅是最重要的生產資料，同時還是最基本的生活保障。目前，中國大多數失地農民還沒有獲得與城鎮居民同等的社會保障。在城鎮，基本上建立面向絕大多數勞動者和社會成員的社會保障制度。國家機關、企事業單位的勞動者根據現行政策規定，可以享受養老、醫療、工傷、失業和生育保險待遇，部分城鎮困難群體還享受城鎮低保待遇。而在農村，農民基本被排除在社會保障體系之外，生活處于無保障或低保障狀態。失地農民是一個介于農民和城市居民的特殊的中間群體。其特殊性在于喪失了賴以生存的土地，不具備真正意義上的農民身份，但同時又沒有完全融入城市并享受城市居民應有的一切權利。農民從失去土地開始，身份、職業、住房、養老等一切社會、經濟關系都發生徹底改變，在承受社會風險上已經和城市居民沒有本質的區別了。對于農民而言，失去土地后重新擇業還面臨著文化水平偏低、勞動技能較差，生產生活方式轉變等一系列難題。保障制度的缺位已嚴重影響到社會的穩定。要保證失地農民的生活水平不降低，關鍵就是要實現公平的社會保障制度，體現城鄉居民的平等權。

四、保障失地農民權益的制度安排

（一）確認農民集體土地的財產權

首先，明確界定集體土地所有權主體，將鄉鎮、村、村民小組三級土地所有權主體統一為村農民集體一種，以村民委員會作為人格化代表，給予其獨立完整的法人產權性質，由其產權代表在法律規定范圍內對土地占有、使用、收益和處置。其次，健全農民承包經營權權能。一是完善農民的土地使用權。賦予農民長久而有保障的土地承包權，允許農民自主經營土地。二是切實保障農民的土地收益權。當承包地被依法征收、占用的，有權依法獲得相應的補償。賦予農民對土地增值收益索取的權力，使農民在征地過程中獲得土地的部分增值收益，分享城市化所帶來的好處。三是加強農民的土地處分權。在土地承包的有效期內，農戶有權處置產品，有權決定對承包地進行轉讓、轉包、出租、入股、抵押、贈予、繼承等。

（二）規范政府行為，慎用征地權

首先對征地權的行使進行法律規制，對征地的“公共利益”做出進一步的界定。可采取國外對“公共利益”的做法，可以借鑒國外的做法，對“公共利益”進行列舉加概括條款的立法形式，提高其在法律實踐上的可操作性。其次對征地權運行的程序做出嚴格的規制，征地程序是政府行使征地權所必須經過的步驟。在中國，土地征用程序應在限制征用主體和給予被征用者更多的申訴、抗辯渠道等方面發揮其對征地權的規制。再次是法律應該對征用土地的賠償標準做出合理的界定，合理的賠償是限制政府濫用征地權的有效途徑。

（三）按市場經濟規律進行征地補償

首先，依據地租和地價規律的要求，完善合理的農村土地購買價格的形成機制，使農民集體所有的土地所有權讓渡價格的構成逐步合理化、科學化，以使農地所有權在經濟上得以充分而合理的實現。其次，在統一征地中逐步推行土地“片區綜合價”。堅持市場化方向，將城市土地劃分成若干個區片，每一區片確定一個相對合理的基準地價，在統一征地時，實行統一的補償標準。最后，是征地補償市場化。允許集體經濟組織代表農民同征地主體平等協商談判，讓農民在所征土地的增值收益中分享利益；對開發性項目用地，引入談判機制，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，逐步直接地參與市場交易。

（四）賦予農民應有的權利，建立公開、公正的征地程序

在農地征收的過程中應當允許公民參與進來，保證失地農民享有充分的知情權，實現征地過程公開、公平、公正。政府要保證相關信息及時公開、履行告知義務，廣泛聽取農民的意見，并應當舉行聽證，以保障利害關系人的知情權、參與權和監督權。完善征地聽證程序，一是征地目的聽證程序，二是征地補償標準聽證程序，三是征地司法救濟聽證程序。同時，還要建立健全征地監督機制，加強對征地費使用情況的監督，跟蹤檢查征地補償安置方案的實施情況，確保征地補償安置措施真實、合法。建立健全征地糾紛協調和裁決制度，保證征地工作公平、公正、公開和高效。

（五）著眼長遠生計，將安置被征地農民納入社會保障體系

一是逐步建立起完善的、多層次的失地農民的社會保障制度體系，包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助以及完善的農村合作醫療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉出者解決后顧之憂。二是建立失地農民社會保障專項基金。采取“政府出一塊、集體補一塊、個人繳一塊”的辦法籌集。地方政府要再從土地出讓金中拿出一定比例作為專項基金，被征地的集體經濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定的資金注入失地農民社會保障基金，讓失地農民也能從土地的增值和城市的發展中得到實惠。