關于我國地方公債問題的研究

摘 要：為了應對國際金融危機，我國實施積極的財政政策，使地方政府的支出壓力不斷加大。在地方財政收支緊張的形勢下，產生了大量不規范的政府舉債行為與隱性負債，阻礙了地方經濟的健康發展。為此，必須為地方政府的合理融資尋找一個合適的解決方案。通過允許地方政府發行地方公債，可以規范地方政府的融資行為，彌補地方政府財政資金的不足，促進經濟的健康發展。

關鍵詞：分稅制；地方公債；必要性

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0167-02

引言

我國自1994年進行分稅制財政體制改革以來，出現了“地方稅收體制缺乏規模和質量，地方財政收入穩定性較差和保障程度低下”等一系列問題。地方財政收不抵支，產生巨大缺口，給地方財政造成沉重的負擔。為了解決地方政府的融資及債務管理問題，我國于2009年開始實行中央代發地方政府債券政策。2011年l0月，國務院批準上海、浙江、廣東、深圳4省、市開展地方政府自行發債試點。由此，我國地方政府發行債券的閘門已經打開。

一、關于地方公債的相關研究

（一）國外的研究

國外地方公債的發行歷史比較悠久，地方債券市場發展成熟。西方主流經濟學派關于公債的觀點如下。

古典經濟學派對公債持否定態度。其代表人物亞當·斯密認為舉債對國民經濟的發展是不利的。另一位代表人物李嘉圖也對公債持否定的態度。他認為，舉債在短期內會影響總需求，長期內可能通過基礎效應影響資本形成和經濟增長。凱恩斯學派對公債持肯定態度。其主張對于擴大支出中形成的赤字，可以通過發行公債來加以彌補。現代經濟學派抨擊凱恩斯學派的赤字財政政策，反對政府舉債。布坎南在他的《公債的公共原則》一書中，批判了公債有益論的“非負擔”的觀點，提出了“公債負擔論”。

（二）國內的研究

隨著我國國債的發行和地方公債進入理論界的探討范圍，對公債的研究也相繼出現，許多學者對地方公債問題也展開了激烈的爭論，主要分為兩個派別。

1.主張地方政府發行公債派

張馨認為，在中國推行地方政府發行公債是完善分稅制的客觀需求，是強化財政職能、緩解各級政府財政困境的必然選擇。姚新民從地方財政支出的宏觀調控作用出發，提出地方可以通過發行公債更好地履行調控職責。王鵬程、趙曉東進一步指出，地方發債是解決地方赤字的客觀要求，而且對我國穩健財政政策的實施有積極的推動作用。賈康、高奎明等學者從地方公債可以彌補地方建設資金不足的角度出發，指出賦予地方政府發債權可以為地方基礎設施建設籌集更多的資金，促進地方經濟發展，加快城市化的進程。

2.不主張地方政府發行公債派

也有部分學者認為，發行地方公債并不可行，存在很多障礙。李九領從應債能力和償還能力的角度提出，應債能力和償還能力只是地方政府具備發債的必要條件，而不是充分條件。他指出，我國地方政府還不具備獨立發債的能力和素質。孫鳳儀、龍志強則從理論與現實的角度分析，指出雖然發行地方債有充分的理論依據，但是現實中面臨諸多制度約束和沖突，如法理基礎和相關配套制度缺位、現有公共預算平衡性不足等。

二、我國地方公債發行的必要性

（一） 完善分稅制的需要

我國于 1994 年開始進行的分稅制改革是不徹底的，財力明顯向中央傾斜，地方的財權和事權并不匹配。由于《預算法》的約束，地方政府不具有發債的權利。地方政府的征稅權限和范圍相對狹小，地方財政收支存在較大的缺口。這種不規范的分稅制，不利于地方經濟的發展，需要進一步完善。

（二）緩解地方政府的財政困境

實行分稅制以后，地方政府的預算規模主要取決于兩個因素：一是與本地區經濟發展水平相聯系的財政收入規模；二是中央和地方分享財政收入的比例。由于分享比例事先確定，地方政府可支配的財政預算規模比較恒定，因此，在某個特定的財政年度內，一個地區的財政收入同當年必須完成的地方性事務所需資金往往是不均衡的，這給地方政府帶來了一定的財政困境。

（三）規范地方政府的融資行為

由于《預算法》的約束，我國不允許地方政府發行公債，各級地方政府為了彌補地方財政支出的不足，大多以直接或間接的手段舉借債務，產生了大量的顯性與隱性債務。這些地方債務缺乏必要的立法規范，容易導致財政支付危機。

（四）促進地區經濟發展的需要

由于我國各個地區的經濟發展水平差異很大，如果允許地方政府發行債券，地方政府可以在較短時間內籌集到所需資金，用于基礎設施的建設，從而促進地區經濟的發展。

三、我國地方政府發行公債的現狀及存在的問題

（一）我國地方政府發行公債的現狀

2008年，由于金融危機的影響，我國中央政府決定推行積極的財政政策，并于2008年11月出臺了4萬億元的經濟刺激計劃。2009年，國務院比準中央財政部代理地方政府發行并代辦還本付息，以省、自治區、直轄市和計劃單列市政府為發行和償還主體，發行地方政府債券2 000億元。2010年，我國中央政府再次代理地方發行債券，發行規模跟2009年相同，總計2 000億元的地方政府債券共分10期圓滿發行完畢。這兩次我國地方政府債券的發行模式都是由財政部統一代理發行，并不能算是嚴格意義上的地方政府債券。

2011年，經國務院批準，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點，在國務院批準的發債規模限額內，自行組織發行本省（市）政府債券的發行機制，至此，我國地方政府發行債券的閘門已經打開。2012年，上海市、浙江省、廣東省、深圳市繼續試點按核定規模控制數自行發行債券。

（二）我國地方政府發行公債存在的問題

1.地方政府債券收益率低，投資者的投資熱情不高

根據相關資料顯示，2010年發行的2 000億元地方政府債券中，3年期地方政府債券中標利率區間為2. 36%—3. 23%，5年期中標利率區間為2. 67%—3. 7%，均低于該年度同期限的金融機構儲蓄存款基準利率。較低的票面利率導致我國地方政府債券收益率較低，使得投資者對于地方公債的投資熱情不高，地方政府債券遭受冷遇。

2.缺乏相關法律法規

我國現行的《預算法》規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。其剝奪了地方政府的自主發債權。而針對債券發行后的各個相關領域，法律法規更是缺失嚴重。這種相關法律法規缺失的現狀不利于規范我國債券市場各主體合法參與市場交易。

3.拉大東西部之間的差距

目前，我國東西部地區的發展呈現出極不平衡的現象。東部地區經濟實力雄厚，從發行債券的條件來看，具備發行資格；而西部地區還不具備發行地方政府債券的資格。如果允許東部地區發行地方債券，就勢必會造成資金的逆向流動，從而會進一步擴大東西部地區之間的差距。

四、完善我國地方公債的建議

（一）合理設置地方債券利率水平

利率水平的高低是決定，債券收益率高低以及能否吸引投資者的關鍵因素。從以前我國各期地方債的發行實踐來看，債券利率設置不合理，影響地方政府債券的發行。因此，有必要提高債券票面。綜合分析并結合我國當前金融市場的實際情況，其利率水準應該介于中央政府債券與企業、金融債券之間。

（二）完善相關法律法規

我國現行《預算法》明確規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。為了使地方政府發行債券有相應的法律保障，可以借鑒美國和日本對地方債務管理的經驗，逐步建立起規范的地方公債制度，保證地方政府自主發行債券的合法性。

（三）加強地方公債的審查和監管

在地方政府發行地方政府債券后，地方政府實際上并沒有將地方債券所募集資金集中用于落實到新增中央投資項目上，地方配套資金的到位率偏低，這就暴露了地方政府監管力度不夠。為此，財政部應加強對各地資金安排和使用情況的監查力度，打破中央政府監管難的局面。

參考文獻：

[1] 李冬梅.中國地方政府債務問題研究——兼論中國地方公債的發行[M].北京：中國財政經濟出版社，2006.

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[7] 孫鳳儀，龍志強.理論容納、制度沖突和制度均衡——理解轉型中的地方債[J].財會研究，2010，（2）.

[8] 龔健.我國地方政府債券的發行問題研究[D].福州：福建師范大學，2011.

[責任編輯 高惠琦]