完善我國農村社會保障體系的對策建議

摘 要：健全的農村社會保障體系對我國國民經濟發展以及全面小康社會建設具有重要促進作用。近年來，我國農村社會保障體系建設取得了長足的進步，但是仍存在很多問題。在下一步的發展中，需要通過消除思想障礙、明確政府投入責任、完善監管體制等手段來進行建設和完善。

關鍵詞：農村社會保障體系；醫療保險；監管體制

中圖分類號：D632 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0045-02

健全的農村社會保障體系對我國國民經濟發展以及全面小康社會建設具有重要促進作用。經過多年的發展，我國農村社會保障體系取得了長足的進步，但是仍存在很多方面的問題。在下一階段的發展中，應主要采取以下幾方面措施來完善我國農村社會保障體系。

一、消除農村社會保障發展的思想障礙

進入21世紀以來，我國社會各界對社會保障的認識有了不斷提高，全社會關心、支持農村社會保障體系建設的良好氛圍正不斷形成。但是，現階段無論是理論界還是實踐界，對農村社會保障的認識都還存在一定的偏差。主要表現為：第一，我國目前尚處于社會主義初級階段，經濟發展水平不高，財政收入少，政府沒有足夠的財力來承擔幾億農民群體的社會保障責任。第二，我國目前農村已有的土地保障、家庭保障和社會互助等手段能夠在一定程度上發揮社會保障的作用，因此，農村社保體系的建設并不那么迫切。第三，以部分國家“高福利”模式以及我國城鎮社保體系中出現的一些弊端為依據，認為農村社保體系的建設代價過高、成本太大[1]。此外，就農村社會保障的直接受益群體——農民來看，仍有許多農民因為對社保制度或相關政策不了解而拒絕參加養老或醫療保險。在韓央迪對北京3個涉農區縣的抽樣調查中，當農民被問及未來3年是否打算參加農村養老保險時，僅有39.52%的人明確表示愿意參加，而高達60%的人明確表示不打算參加或說不清[2]。因此，要健全農村社會保障制度，首先必須消除思想認識上的障礙，將農村社會保障作為促進民生、建設社會主義新農村以及全面小康社會的重要內容，并使社會各界充分認識到發展農村社會保障的重要性、必要性和緊迫性。同時，政府應采取各種有效手段，加強對農村保障制度和相關政策的宣傳，使農民能夠真正了解社會保障帶來的好處，提高對社會保障的認同度，以此吸引農民自愿參保。

二、構建以醫療保險為核心的農村社保體系

農村社會保障是一個包含多方面內容的完整體系。從世界社會保障發展的實踐看，許多發達國家的做法都體現出一條重要特征，即實施多層次的社會養老金計劃、普惠制養老金制度，重視綜合救助，重視農村醫療保障機制[3]。就我國的情況看，十六大以后，在中央的統一部署下，我國農村社會保障發展較快，保障項目日益增加，包括新型農村醫療保險和新型農村社會養老保險在內的社會保險、社會救助、優撫安置和社會福利等制度不斷健全[4]，初步構建起了多層次的農村社會保障體系。但是，這一體系仍然存在很多不足，需要在實踐中繼續加以完善。當前的重點應主要集中在以下3個方面。

（一） 借鑒發達國家經驗，確立醫療保險在社會保障體系中的核心地位

從人的生存和發展角度講，身體健康應是最基本和最重要的方面。當前我國農村不斷發生的“因病返貧”例子更是直接證明，沒有健全的醫療保障體系作支撐，農村經濟的繁榮發展則無法持久。因此，應高度重視農村醫療保障的作用，確立其在農村社保中的核心地位。在現階段，應繼續擴大“新農合”的覆蓋面，提高保障水平，尤其要將大病和重病納入保障體系，解決農民生病后“無錢可醫”的問題；引導農民自愿參保，實踐中，可在適當的情況下采取“適度強制”的方式，如可將種糧農民的糧食補貼直接用于“新農合”，以此提高農民的參保水平。

（二）整合農村各項救助政策，健全農村社會救助制度

加強最低生活保障制度建設，應以“城鄉一體化”為目標，堅持公開、公平、公正原則，合理確定保障對象，提高保障標準，擴大覆蓋水平，保障農村低收入群體的基本生活。除此之外，還應完善災害救濟、五保供養、扶貧開發、醫療救助、教育扶貧、社會幫扶等其他救助政策。在新的形勢下，針對不同的致貧原因，采取復合型的救助制度，整合各種社會救助政策和資源，使不同政策之間相互協調和配合，發揮政策的合力。

（三）穩步推進新型農村養老保險制度

借鑒“新農合”推行的經驗，參照當前農村經濟的發展程度，“新農保”可考慮從低水平開始起步[5]；構建有效的引導機制和制度宣傳機制，調動農民參與養老保險的積極性；隨著經濟的發展和制度的完善，應逐步建立起與社會經濟發展及養老費用自然增長水平相適應的、穩定的籌資機制，真正實現農村居民的“老有所養”。

三、明確政府對農村社會保障的投入責任

政府支持是農村社會保障發展必不可少的條件。根據國際經驗，政府應在農村社保建設中發揮主導作用，承擔主要的投入責任。但是有人懷疑，在這樣的投入局面下，我國政府是否有足夠的財力承擔如此重大的責任呢？針對這一疑問，李先德等學者對我國農村社會保障的資金需求進行了預測。他們以我國農村“新農保”、“新農合”和最低生活保障制度為對象，分別預測了未來10年社保三項在不同增長情形下的資金需求規模，然后，又專門對我國的財政支出和財政收入能力進行了預測，最后得出結論：在實現社保全覆蓋的情況下，我國未來10年社保支出將占財政總支出的16.9%和財政總收入的6.6%。在參照2007年美國、德國、英國、荷蘭等國社會保障支出的基礎上，他們認為，隨著我國政府職能支出和真正意義上的公共財政的建立，國家財政負擔農村社保支出不會有太大的難度。因此，對我國農村社保問題而言，“真正的問題并不是問題本身的復雜性或政府能力的欠缺，而是政府意愿的欠缺。”[6]

基于這一總體判斷，筆者認為，應進一步加大政府對農村社會保障的投入，建立持續穩定的財政投入機制，并將其納入國民經濟發展的總體戰略布局和長期發展規劃。對于農村養老保險制度，應明確中央和地方財政的投入責任，不斷增加中央和省級財政的投入；對于農村醫療保障制度，各級政府在不斷加大財政投入的基礎上，可根據自身經濟條件探索全民免費的醫療保障制度，保證人民享有最基本的生存權；對于最低生活保障度的資金籌集，應以省級以上財政為主，市縣級財政配套為輔，并明確規定省級以上財政投入不能低于資金總量的80%[5]。

四、探索農村社保基金保值增值的有效途徑

農村社會保障資金的規模大，涉及一定的儲存期限，在我國動態經濟、金融環境以及潛在通貨膨脹的壓力下，必須采取新的有效途徑，實現農村社保基金的保值增值。根據國際通行做法，社保基金的運營途徑主要是投資和銀行儲蓄兩種。銀行儲蓄本身是一種消極、保守的手段，其收益性和有效性并不高；而投資則是一種較為主動的手段，如果運用得當，則可以促進社保資金增值的良性循環。但是，對于投資的具體方式，則需要合理選擇。近年來，有學者提出了放寬農村社保基金投資范圍，實現投資手段多元化，將其用于購買股票或基金的辦法[7]。作者認為，在我國資本市場尚不健全的情況下，這一做法無疑具有較大的風險性。同時，從國際慣例來看，即使是發達國家，農村社會保障基金一般也是禁止或嚴格限制進入股票市場的，對一般補充性保險也有嚴格的比例限額。因此，當前較為可行的選擇是投資長期國債項目。建議國家推出社保基金長期國債投資項目，發行30年以上社保基金長期社會保障定項國債。國債利率實行指數化浮動，盯住經濟增長率、銀行利率、通貨膨脹率等多種綜合指數，實施動態調控[3]。這樣，一方面可以提升社保基金的保值增值能力，另一方面國家可主導重點項目和基礎設施的投資，增強國家對國民經濟的宏觀調控能力。

五、完善農村社會保障監管體制

健全、規范的監管體制能夠提高農村社會保障制度的運行效率，增強社會公眾對社保制度的信任度，是農村社會保障健康和持續發展的重要保證。一是設立專門的農村社會保障監管委員會。針對我國農村社會保障監管不完善的局面，首先應整合監管機構，設立農村社保監管委員會，重點監控農村社會保障基金的收入、發放和運營情況，實現資金收支和運營的規范化和制度化。在此過程中，由于農村醫療保險的特殊性和專業性，應做好與衛生部門之間的協調配合工作。二是擴大監督群體，重視農民對社保制度的監督作用。在加大政府監管力度的基礎上，不斷發揮民主監督和輿論監督的作用，擴大監督群體，逐步吸收一定數量的農民代表參與社保制度的監管，探索農民參與民主監管的長效機制，使最廣大的直接受益群體發揮主體作用。目前，一些地方通過農民自發組織的新型農村合作醫療協會來進行相關宣傳、籌資工作，并實施監督，取得了良好的效果，值得總結并加以推廣[1]。三是改善監管條件，創新監管手段，提升監管能力和效率。不斷引入高素質的專業人才，增加監管工作經費，改善監管的資金保障和人才條件；創新監管手段，充分利用現代技術手段實施監管，建立監督舉報的信息反饋系統，提高監管效率。

參考文獻：

[1] 王延中，魏霞，等.中國農村社會保障的現狀與未來發展[J].社會保障研究，2009，（1）.

[2] 韓央迪.農村社會保障制度的調查研究——基于北京市三個涉農區縣的抽樣調查[J].北京社會科學，2009，（6）.

[3] 林義，林熙.國外農村社會保障制度改革的新探索及其啟示[J].國家行政學院學報，2010，（4）.

[4] 王軍.中國農村社會保障制度建設：成就與展望[J].財政研究，2010，（8）.

[5] 單大圣.加快農村社會保障體系的改革建議[J].宏觀經濟管理，2009，（7）.

[6] 李先德，王士海.城鄉統籌下農村社會保障的資金需求分析[J].農業經濟問題，2010，（10）.

[7] 葉莉，魏遠竹.中國農村社會保障資金的籌集和管理研究[J].福建農林大學學報：哲社版，2006，（3）.

[責任編輯 高惠琦]