政府在中小企業信用擔保體系中的行為分析

摘 要：在世界各國，中小企業都對國民經濟的發展起到了很重要的推動作用，但是中小企業在資本市場上的融資困難問題卻一直困擾并阻礙著其發展的速度，這種現狀使得各國政府越來越重視中小企業的融資問題，因而解決中小企業融資難就成為政府的重要職責之一，各國紛紛建立了適合各自國民經濟發展的中小企業信貸支持制度，對中小企業發展采用不同的方法措施進行資金扶持，以加速中小企業的持續健康的發展，其中建立健全的中小企業信用擔保體系是最普遍的措施。而且，從世界各國中小企業信用擔保的發展歷程看，不約而同地能發現一條規律：中小企業信用擔保體系的重要發起者和推動者始終是各國政府。

關鍵詞：中小企業；信用擔保；行為分析

中圖分類號：F830.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）24-0147-02

一、中小企業信用擔保中的政府角色定位

1.政府是資金供給的主體。中小企業信用擔保是為彌補市場失靈而存在，它所承擔的風險是商業機構不愿或無法承擔的，這決定了信用擔保資金出資主體應當是政府。而且，只有政府持續的出資才能保證信用擔保機構的持續穩定經營，同時，政府是企業稅收的主體，政府出資的信用擔保機構通過擔保的杠桿效應支持中小企業的發展，而中小企業發展反過來又擴大了稅源，政府也是最大的受益者之一。

2.政府是制度供給的主體。政府作為制度供給的主體，可以對中小企業信用擔保進行立法，為中小企業信用擔保的正常運行提供法律保障。一方面，政府利用法律來調整中小企業信用擔保有關各方的利益關系，引導中小企業信用擔保在市場經濟體制下運作，另一方面，法律又成為政府干預中小企業信用擔保的手段，使政府在法律允許的范圍內干預和管理中小企業信用擔保。

3.政府是監督管理的主體。政府監督管理就是主管部門對中小企業信用擔保機構的擔保運作情況和實際效果進行評價和審核，以便有效地防范、控制和化解經營風險，同時也為擔保機構提高運作能力和運作效率提供參照標準和發展方向，保證擔保業的可持續發展。

4.政府是組織協調的主體。中小企業信用擔保在中國尚屬新生事物，同其他利益主體的良好互動關系還沒有有效的建立起來，迫切需要政府利用自身的優勢，協調擔保機構與社會其他部門的關系，為中小企業信用擔保的發展創造良好的環境。

二、政府在中小企業信用擔保中的作用

中小企業信用擔保的目的在于通過優化資金資源配置，改善中小型企業的融資環境，增加中小型企業的融資能力，這將有利于增加就業機會，增加稅收和增加出口創匯，并有利于提高技術進步對國民經濟發展的貢獻率，改變經濟增長方式。由此可見，中小企業信用擔保具有較強的正外部效應。

在市場經濟中，最有效的產品供給方式是私人產品由市場提供，公共產品由公共提供。私人產品因其競爭和排他特性，依靠市場這只“看不見的手”就可以實現資源的優化配置，政府只需保持契約的有效履行，維護經濟秩序即可。然而，公共產品必須借助政府這只“看得見的手”，采取公共提供的方式，才能達到社會資源的優化配置。中小企業信用擔保具有較強的公共產品屬性決定了它的供給采取政府提供就更為有效。

當然，中小企業信用擔保并不是純粹的公共物品，因此，在實際的運行過程中，中小企業信用擔保在政府提供的同時，通過市場化運作，不是通過免費提供，而是向符合條件的中小企業以收費的方式提供。這些市場化的運作雖然導致能無法全部彌補了效率損失，但卻使中小企業信用擔保更有效率的發揮作用。

三、政府在信用擔保體系中政府行為中存在的問題

1.各級政府認知不一。經濟轉軌時期，銀行在現有環境下硬約束很強，各級政府很難像以前一樣干涉銀行的業務，同時地方政府在地方利益和政績影響下具有強烈的投資欲望和對商業銀行極強的資金需求，他們組建擔保公司有一定的積極性，從而發揮信用擔保機構“四兩撥千金”的優勢，重新撬動銀行的資金。但又擔心背上新的財政包袱，對設立中小企業擔保機構存在著種種顧慮，政府支持大多是在一次性的財政資金投入上，認為建立信用擔保機構扶持中小企業，政府只是引導作用，信用擔保體系應以民間資金為主體，完全實行市場化操作，因此，幾乎沒有形成制度性、經常性的扶持和促進措施。例如，受廣東國際信托投資公司破產事件影響，2001年9月廣東省政府下發的《關于地方各級政府暫停設立中小企業信用擔保機構的通知》中指出：各市和省府直屬有關部門立即停止設立新的中小企業信用擔保機構：本通知下發前，個別地方已經設立的由政府或政府部門出資為主的中小企業信用擔保機構應立即暫停新的擔保業務，并按行政隸屬關系由地方政府組織進行規范、脫鉤、轉制或撤銷，妥善處置；山東省政府2003年1月下發的《山東省人民政府辦公廳關于建立和完善信用擔保體系促進中小企業發展的意見》中指出：建立以商業性擔保機構為主體，政策性、互助性擔保機構為補充的擔保體系，強調以企業投入為主體。明顯與1999年原國家經貿委發布的《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》中提出的建立“一體兩翼三層”的中小企業信用擔保體系有較大的差異。

2.政府出資分散。中國各級財政出資的中小企業信用擔保資金已達到一定的規模，且近年來穩定在120億以上。除此之外，政府還在住房置業擔保、下崗失業人員小額貸款擔保等方面有大量的出資，在國家助學貸款中，給予經辦銀行適當補償的財政專項風險補償資金也具有類似的性質，他們性質相同，都應屬政策性擔保范疇，但卻重復設立，不僅增加了大量的運行成本，而且每家擔保機構規模都很小，致使政府在擔保行業的出資所發揮的效力非常有限。

3.政府補償不足，績效評估不完善。盡管各地已開始對中小企業信用擔保機構進行補償，但補償力度不大，不能有效地化解擔保機構的負擔。而且，補償應該建立在科學的績效評估的基礎上，但從各地的績效評估情況看，還很不完善，對擔保機構的績效評估的科學體系尚未建立，不能調控擔保機構的發展方向，不能合理評價擔保組織的工作業績，不利于調動擔保機構開展擔保業務的積極性，而且政策性擔保機構過多地承擔了國有資產保值增值的責任，致使經營放不開手腳，實踐中傾向于對中小企業信用擔保業務謹慎不作為。

4.行政干預現象突出。由于長期以來受計劃經濟的影響，再加上現在政府在信用擔保業中處于主導地位，使擔保機構易于受到政府的行政干預。特別是政策性擔保與當地政府及主管部門在財務和人事上都有密切的聯系，有的甚至依附于地方政府或主管部門，大量存在政府官員在擔保機構中兼職，在擔保決策中易出現“行政指令擔保”和“人情擔保”等不良現象。

5.監管部門不明確。目前，國家對擔保行業的主管部門還沒有做出明確規定。事實上，以前圍繞著對擔保機構的管理并行著三個部門，即國家經貿委、財政部和中國人民銀行。三方管理部門紛紛從各自角度制定擔保行業的管理制度，政出多門，管理措施也遠未到位，國家對擔保行業進行宏觀管理的完整制度體系尚未形成，且有些政策規定還有重疊和沖突。

6.法律法規建設滯后。縱觀中小企業信用擔保體系比較成熟的發達國家都有一個共同點，即相應的法律法規比較完備，支撐著擔保行業，維護著擔保行業的權益，中國擔保業相關法律建設滯后于擔保行業的發展速度，目前國內還沒有出臺《中小企業信用擔保法（辦法）》用以規范和保護擔保行業，致使擔保行業目前還沒有準確的法律定位，尚未建立準入制度和規范的運行機制，沒有建立統一的風險控制和分散機制和與之配套的社會保障措施，不利于國家信用擔保體系的建設和健康發展。

四、小結

這些問題從一個側面說明，隨著社會主義市場經濟的發展和改革的不斷深化，我們面臨一個如何使政府的產業政策、財政政策和貨幣政策有效地結合起來，并通過較為健全的市場服務體系去調節和實現的問題。在這方面，可以借鑒國外較為成熟的經驗，并根據我們的國情，考慮解決問題的具體辦法。

在經濟發達國家，現代擔保業經過近一個世紀的發展，已經相當成熟。據我們考察，目前國際上的擔保種類大體分為三種：一是貸款信用擔保，二是各種商務活動的履約擔保，三是其他擔保。從各國擔保機構性質來看，有的本身就是政府機構，有的是政府斥資設立的特殊法人性質的非營利性社團，也有兼顧政策性和商業性的國有公司，再就是純粹商業性的私營公司。私營商業性擔保機構一般從事各種商務活動中的信用或者能力保證，屬于盈利性質。而貸款信用擔保被作為實現政府經濟政策的一種手段，由法定的政府機構、準政府機構或政府出資設立的非營利性機構、基金組織，以載浮載沉為導向，按商業原則操作。政府則承擔最終由于不可抗拒或難以預料的情況所造成的風險責任。這種政策性擔保的目的，基本上只有兩個：一是支持本國設備和商品出口，爭奪國際市場；二是扶持本國中小企業的創立與發展，保持社會穩定和整個國家經濟的協調發展。如美國聯邦政府的小企業管理局，主要職能是為小企業提供貸款、貸款擔保和有關咨詢服務。

擔保公司成立以來，一直在努力探索如何按照社會主義市場經濟發展的需要，健康有序的發展中國擔保業，在這方面積累里一些實踐經驗。初步總結的主要經驗如下：一是政府在轉變政府職能的同時，沒有對中小企業的發展簡單地采取“一放了之”、“一賣了之”的態度，而是采取了支持、引導、服務的政策；二是財政積極支持中小企業特別是科技成果的轉化，并改變了過去一些傳統的支持方法，按市場看經濟的要求，通過金融中介服務與操作的方法，來達到支持中小企業和科技型企業發展的政策意圖；三是雖然絕大部門最終風險仍然由各級財政部門出資建立的擔保基金承擔，但風險損失額度已被鎖定。

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[責任編輯 陳鳳雪]