我國土地儲備制度中存在的問題與對策研究

摘 要：隨著我國社會主義市場經濟的逐步完善，土地作為一種極具價值的資源也進入了市場進行流通以供社會再分配。土地儲備制度應運而生，它對國有企業的改革、防止土地投機、規范土地市場、保障城市化穩步前行、保護城市規劃和土地利用總體規劃的順利進行、增加政府財政收入等方面做出了很大的貢獻。但是，隨著這項制度的推進，它所帶來的問題也逐漸顯現出來，不能不引起我們的思考。從土地儲備產生的背景著手，在研究其產生過程的同時，分析土地儲備的現狀中存在的問題，借鑒國外在這些方面的經驗，總結出解決這些問題的方法，并提出相關建議。

關鍵詞：土地儲備；土地市場；問題；對策

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）20-0035-02

城市土地儲備制度的建立就是政府規劃土地市場，盤活存量土地資產，使存量土地順暢進入市場，優化土地資源配置[1] 。土地儲備的最初是源于1896年荷蘭政府為了緩解城市人口增長對住房嚴重緊缺造成的壓力，而購買大量土地并在開發前期進行改造，將“毛地”變成“凈地”，再將“生地”變成“熟地”，儲存起來以被政府進行宏觀調控，解決城市建設發展問題。之后瑞典、法國、英國等眾多國家都相繼開始建立土地收購儲備制度，歐洲國家將這種機制稱為“土地銀行”。我國城市土地儲備的建立相對較晚，在20世紀80年代，香港成為我國第一個構建土地儲備制度的地區。90年代中期，在上海、深圳、杭州、青島、南通等城市作為改革試點率先進行土地儲備的實行[2] 。1996年8月，中國第一家土地儲備機構——“上海市土地交易中心”在上海成立；接著，1997年8月，杭州市也成立了杭州土地儲備中心[3] 。隨后，杭州市的這種合理供應土地方式被推廣并得到了全國很多城市政府和土地主管部門的好評，于是，到2004年，全國土地儲備機構數量已達到1700多家。由于我國的土地儲備制度起步較晚，在土地的儲備的外部環境以及內在運作機制和機理尚未理清，各地對制度的事實上處于摸索階段[4]，特別是當前在政府的職能性質定位，土地儲備融資形式，土地儲備資金規模如何確定等問題都將影響著我國城市土地儲備制度的發展；如何在保障土地權益人的相關利益，維護社會穩定的前提下，促使我國土地市場化提高，是我國土地市場化改革的重要問題。因此本文針對我國土地儲備制度中存在的問題加以深入剖析，并提出相應的合理化建議。

一、我國土地儲備制度中存在的問題

（一）土地儲備機構的儲備土地與開發職能混亂

城市土地儲備機構應該在充分發揮儲備土地對市場的調控功能的前提下才考慮其經濟效益，這就決定了該機構不可能是企業，只能是行政單位或經授權的事業單位。但在實踐中，許多地方政府將土地儲備機構與開發公司化為同類，不以年度儲備計劃為準將所有其看好的項目都劃入土地儲備機構讓其開發來支持地方經濟建設，或以土地儲備機構名義及其公信力獲得貸款搞開發建設[5]，引起這一問題的主要原因就是土地儲備機構的儲備與開發職能混亂界定不明確容易打擦邊球。目前土地儲備中心主要有兩種職能。一是經政府授權行使部分行政職能，如代表政府制定收購儲備計劃，實施收購工作；二是按市場經濟規律實施企業行為，如代表政府經營土地資產，收回土地開發成本，籌集和管理資金等。在兩種職能共同發揮作用時就會引發儲備與開發的混亂。

（二）儲備土地的收購方式缺少法律依據

由于收購是土地儲備程序運行首要環節，因此收購方式的明確和選取尤為重要，但是由于實踐中儲備土地的收購方式缺少法律依據，使得土地儲備機構很難合理合法的廣泛使用的收購、置換和征用等儲備收購方式，至少是缺少法律依據。其中涉及到的收購征用目的不明確。為“公共利益”需要可以征用集體土地，但是“公共利益”的界定是什么？法律并沒有確定。再加上公共利益有直接與間接之分，這就為某些人隨意擴大對公共利益的解釋，任意征地，謀取個人利益造成可乘之機。收購的客體不明確，國土資源部《關于整頓和規范土地市場秩序的通知》規定的收購客體是原有的存量建設用地。從實踐上看，各地普遍將增量用地納入收購儲備范圍，由此引發的將增量土地納入收購儲備范圍的合法性問題。

（三）閑置土地問題嚴重

在城市化進程不斷加快的今天，城市建設和房地產業對土地的需求量與日俱增，在開發商過熱的競買土地之后，大量的土地被私人收入囊中[6] 。由于土地已經積壓了大量的資金，難以在短時間內回收足夠的資金已進行開發建設或存在土地投機心里，很多土地被閑置下來。開發征地多，利用建設少；各類開發區用地報批多，投建收效少；房地產業開發多，實業開發使用少[7] ；再加上國有劃撥土地和集體土地非法入市、土地隱性市場的非法交易等問題，造成土地資源嚴重浪費，大量土地收益流失到少數單位和個人手中。降低了土地利用效率，阻礙了土地利用規劃的實施和城市建設的需求。

（四）土地儲備融資方式單一導致金融風險系數高

結合目前我國土地儲備融資現狀可以看出，我國目前土地儲備融資的主要方式是商業銀行貸款，這種融資方式的單一性無形當中就給土地儲備帶來了風險[8] 。由于商業銀行貸款具有周期短，利息高的特點。這就要求儲備庫中的儲備土地要在短期內快速流轉變現獲得高額收益，這樣才能保證土地儲備機構還款過程正常運行。近年來土地儲備融資規模巨大，許多城市土地儲備機構貸款數額到達數百億元，日付利息就有幾十萬以上，大多數情況下都是土地儲備機構名義下的政府城建部門貸款，收支不平衡，造成一些儲備機構運營窘困，更有甚者還要以銀行貸款來還銀行利息，對國家正常的金融秩序形成潛在的風險。

二、政策建議

（一）明確界定土地儲備機構的職能范圍，嚴格遵循年度計劃

由法律嚴格界定土地儲備機構的儲備職能范圍與開發職能區分開來。加強整體的合作，應該超越現有的行政單位能力[9]，進行企業化運作，如果發行債券，更應為了土地債券的公信力，盡可能增加自主性。嚴格制定并遵循土地儲備年度計劃，與城市發展規劃和土地利用計劃緊密配合，不輕易調整計劃嚴格控制土地儲備數量，不隨意為盈利而增加儲備地塊，使得儲備機構在行使職權時有法可依。建立多用途、多形式的土地儲備體系。即按私益性建設用地、公益性建設用地、耕地及環境與資源保護性等非建設用地的不同用途進行儲備；完善規劃儲備、計劃儲備和收購地塊后的直接儲備形式。

（二）明確土地收購的法定程序和方式

首先，以立法的形式把現在廣泛適用的收回、收購、置換和征用四種方式固定下來。其次，要清楚地規定使用每一種收購方式的條件、程序及被收購者的權利救濟方式和手段，明確土地收購的目的及客體特別是要嚴格規制土地征用，包括：嚴格限制征用條件；嚴格征用程序；賦予被征地者以司法救濟權[10] 。在法律應賦予政府在收購土地過程中享有一定的強制力和優先權。規范土地收購適用范圍，避免借收購之名隨意增大征地數量，偏離預定目標。使土地收購儲備的范圍不設限于存量建設用地，而是要擴及增量建設用地以及事關國計民生的非建設用地。明確土地儲備中心的在收購過程中的法律地位、職責及權力，規范其行為。

（三）運用法律強制力，加大監督力度，消化閑置土地

首先，對責任完全在土地使用者的，解除或調整土地出讓合同，全部或部分收回土地使用權，納入土地儲備，以拍賣方式出讓土地使用權，由新收讓單位開發建設。其次，對于責任不完全在土地使用者的，解除或調整土地出讓合同，按照規定給予一定的補償，全部或部分收回土地使用權并納入儲備，出讓給新建設單位開發；對于部分已經進入司法程序的閑置土地，會同法院作出處罰方案，報經政府批準后確定出讓金額，拍賣后，同買受人簽訂合同，并由買受人向政府支付出讓金。

（四）拓寬土地儲備融資渠道

首先，土地證券化將地方政府以收儲土地未來收益作為擔保發行土地證券，并運用籌集到的資金來進行土地收購、整理、儲備，將“生地”變為“熟地”，再通過出讓土地獲得收益[6] 。這樣將流通性差但能形成長期可預見的穩定收益的土地轉化成市場上可流通和出售的證券行為。土地儲備公司從原土地產權人手中購得土地，在以其作保證，委托證券發行機構制作并向投資者發放土地債券，證券發行機構從獲得資金中提取出相關費用之后將其余部分交給土地儲備公司，土地儲備公司再用籌集來的資金進行土地的整理和開發[7]，在土地出讓之后，從出讓金中獲得土地儲備收益用于支付投資者的本金和利息。這種債券可由政府作為擔保，因為土地的稀缺性和位置的固定性降低了融資風險。其次，土地開發信托投資。這種投資方式是將居民手中的閑散資金集合后運用于具有穩定收益的、風險小的土地開發整理項目中以解決儲備機構資金不足的問題。信托是指資產所有人按照自己的目的將自有資產委托給他人或信托機構代為管理或處理的經濟行為[11] 。它是一種以資產為核心，信任為基礎，委托為方式的信用委托和受托行為[12] 。土地委托就是和土地相關的信托行為。再次，發行長期債券，最大的優點是籌資成本低。這是因為債券受到條款約束，安全性相對較高。因此，利率較低，這樣就降低了土地儲備機構籌資財務成本。發行土地開發債券，將籌集來的土地儲備金直接用于土地開發項目，然后通過土地收益償還債務。土地儲備機構可以在依法設立的證券交易所轉讓債券，以獲得資金，同時也可以向金融機構質押尋求套現。

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[責任編輯 仲 琪]