推動(dòng)上海自貿(mào)區(qū)出臺(tái) 使之成改革突破口

安邦咨詢高級(jí)研究員賀軍看來：

此次國務(wù)院會(huì)議正式尋求全國人大的授權(quán)，意味著國務(wù)院尋求在即將推出的上海自貿(mào)區(qū)領(lǐng)域里實(shí)行部分法律豁免。這表明，盡管在國內(nèi)存在諸多爭議，國務(wù)院仍將推動(dòng)上海自貿(mào)區(qū)的出臺(tái)，使之成為新政府治下的改革突破口。

然而，中國正在不斷推動(dòng)市場開放和公平化的改革，一些特殊的優(yōu)惠政策正在取消（比如“兩稅合一”），在此趨勢(shì)之下，建設(shè)“特區(qū)”式的特殊政策區(qū)甚至法律豁免區(qū)，是否符合當(dāng)前的市場需要？此外，在法律上會(huì)形成怎樣的挑戰(zhàn)，是否會(huì)帶來更多的法律問題？這都需要決策層認(rèn)真來思考。上海自貿(mào)區(qū)的法律豁免，是否會(huì)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域形成事實(shí)上的“治外法權(quán)”？

在中國改革開放的過程中，以“特區(qū)”形式進(jìn)行試點(diǎn)，曾是中國的經(jīng)驗(yàn)之一。當(dāng)初建立深圳等“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，就曾取得了具有歷史意義的成就。深圳特區(qū)的重要經(jīng)驗(yàn)和特殊地位之一，就是全國人大曾經(jīng)向深圳給予特殊的授權(quán)，深圳市可以單獨(dú)立法。因此，有人提出，上海自貿(mào)區(qū)目前所要求的做法，實(shí)際上有深圳特區(qū)的實(shí)踐先例可循。

深圳特區(qū)的法律突破有兩個(gè)特點(diǎn)：一是主要體現(xiàn)在“增量”部分，即過去沒有法律規(guī)定的新生事物；二是在國家現(xiàn)有法律許可之下，不與國家已有法律直接抵觸。換句話說，深圳的突破仍是在國家一級(jí)層面的法律框架之內(nèi)。

此后，隨著2003年全國人大通過實(shí)施《行政許可法》之后，各個(gè)地方都有了自己的法規(guī)制訂權(quán)力，經(jīng)濟(jì)特區(qū)與全國其他地區(qū)的政策與法律差異也隨之變小。要注意的是，深圳的法規(guī)突破并沒有超越國家法律許可的范圍，進(jìn)入到國家法律一級(jí)的層面，仍然是在行政許可的范圍里面。

從目前得到的公共信息來看，上海自貿(mào)區(qū)所要求的法律豁免詳細(xì)內(nèi)容還不清楚，不知與其相關(guān)的法律突破是否與中國現(xiàn)行法律相抵觸。根據(jù)中國2000年通過的《立法法》相關(guān)規(guī)定，在涉及“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”等經(jīng)濟(jì)內(nèi)容時(shí)，必須由國家來制訂法律。國務(wù)院在獲得授權(quán)之下，可以根據(jù)實(shí)際需要制定行政法規(guī)；地方法規(guī)制訂不得與國家法律和行政法規(guī)相抵觸。

上海自貿(mào)區(qū)將要向全國人大尋求的法律豁免問題，應(yīng)該超越了地方政府和國務(wù)院行政法規(guī)權(quán)力的范圍，它所面臨的法律方面的挑戰(zhàn)不小。上海自貿(mào)區(qū)尋求實(shí)現(xiàn)的法律豁免涉及到金融，金融業(yè)務(wù)的一個(gè)重要特點(diǎn)是其影響不可能被限定在一個(gè)區(qū)域內(nèi)。對(duì)中國金融甚至整個(gè)中國市場來說，未來最大的改革挑戰(zhàn)是人民幣問題——人民幣實(shí)現(xiàn)完全可兌換、資本項(xiàng)目開放再向前進(jìn)等等。如果希望上海自貿(mào)區(qū)成為上述關(guān)鍵改革的“試驗(yàn)田”、對(duì)人民幣國際化進(jìn)行“試水”，這顯然不太現(xiàn)實(shí)。這些都是上海自貿(mào)區(qū)尋求特殊金融特區(qū)地位時(shí)要面對(duì)的問題。

上海自貿(mào)區(qū)面臨的法律沖突挑戰(zhàn)不容忽視，而實(shí)行金融“特區(qū)”的效果也很可能難以受控。“這些問題很可能分散國務(wù)院決策層很多的注意力，影響經(jīng)濟(jì)決策和政策實(shí)施的效果。”