論政府預算委托

引言：政府預算存在著與企業經濟行為類似的委托代理關系，但政府預算委托代理關系又不同于企業委托代理關系，具有復雜性、多重性。政府預算委托代理關系長期以來存在著腐敗、激勵機制缺乏、信息不對稱等不可忽視的問題。而建立良好的績效評價機制，從而實現監督和激勵，是解決委托—代理問題的有效的方法。

一、對政府預算的委托—代理關系的理解

委托代理關系實質上是指一種契約關系。在這種契約下，一個人或一些人（委托人）授權另一個人或另一些人（代理人）為他們的利益而從事某些活動，在這個過程中授予代理人某些決策、管理權力。委托代理關系在政府預算中的體現為：在政府預算的利益相關者中，政府預算是一種復雜的多重委托代理關系。首先，就政府預算部門與資金使用者而言，政府預算部門是委托方，資金使用者是代理方；其次，就政府預算部門與公共選擇機制形成的立法監督機構而言，立法監督機構是委托方，政府預算部門是代理方。[1]政府預算的委托一代理關系分為兩個層次：一是外部各利益集團之間的委托人—代理人關系，二是利益集團內部存在的委托—代理關系。此外，從縱向來看，在組織內部，當決策、管理權沿著組織構造層次向上或者向下移動時，通常很多個體同時充當委托人和代理人兩個角色。

二、政府預算委托代理關系中存在的問題

（一）激勵機制的缺失

政府的委托一代理關系本身不具有激勵機制，不能像企業一樣激勵代理人致力于實現委托人的利益最大化。首先，在委托代理中，代理人是實行的是工薪制政府公務員，他們的薪酬受國家政策的嚴格規定、限制，靈活變動性較差。從而，代理行為產生的社會效益以及提供公共品及服務的質量的高低難以表現在薪水差異上，因此，政府公務員的薪酬體制缺乏激勵機制，自然不能為委托代理機制提供激勵保障。其次，政府預算的交易過程是在一個雙邊壟斷的市場結構中運行的。一方面，委托方對于代理人沒有更多的選擇空間，另一方面，委托方對于那些采取機會主義行為的代理人，一時半刻也難以通過制度、機制及時更換。與企業中的委托一代理關系不同，政府預算中預算資金最終來源是公民，相當于最終委托人是全體納稅人即全體公民，因此無論是立法監督機構還是政府預算管理部門，都不享有政府預算資金的剩余索取權。[2]這樣就使得委托—代理中的激勵機制嚴重缺失，代理人缺乏驅動力去盡可能實現委托人的利益，社會資源被浪費，委托人的效用不能到達最大化。

（二）腐敗問題

由于政府預算是主要憑借政府的行政地位取得稅收收入，以此來配置社會資源的，預算資金的使用者作為代理人為了爭取自身利益的實現而不顧代理人的利益，想盡一切辦法獲取更多超額預算資金，從而產生了腐敗。實質上，政府預算的代理人主要是利用了委托人信息上的不對稱，濫用委托人賦予的公共管理、決策權利，從而直接獲取利益或者通過間接交易手段獲取額外資金。因為資源是稀缺的，為了謀求額外利益，“錢權交易”現象容易發生：一方面，預算部門為了爭取到更多的預算資金而絞盡腦汁甚至走上行賄；另一方面，預算資金管理者利用自己手中的公共預算資金的分配權，進行交易，獲取額外資金來滿足個人私欲。

腐敗行為的主要表現形式有三種：一是為了追求個人利益，虛構預算，虛列支出；二是上一層級預算部門濫用財政資金審批權，向其管轄的下級預算單位索取額外資金，或是對下級單位的單位預算申請放松審查，導致預算資金的浪費；三是在政府預算收入方面，稅收征管不嚴格，稅務人員與納稅人之間的同流合污，造成稅款大量流失。[3]

（三）機會主義的產生

由于信息不對稱，代理人往往擁有較多的信息，處于優勢，他們為了實現自身利益最大化而利用信息優勢違背委托人的意愿，這就產生了機會主義。一方面，委托人對代理人的信息嚴重缺乏，使得能力不足的人通過低價競聘被選為代理人。另一方面，由于目標的不同，代理人努力追求自身效用最大化的過程中，往往會在不被察覺中損害委托人利益，從而導致資源嚴重浪費。事前的信息不對稱導致的是事前的機會主義，稱為逆向選擇；事后的信息不對稱導致的是事后的機會主義，又稱為道德風險。[4]這兩種風險都很可能導致社會效率低下、社會資源無法優化配置。政府預算過程中機會主義一旦產生，很容易步入惡性循環。由于存在導致缺乏競爭機制，缺乏自動監督機制，這就造成了信息不對稱現象惡化，最終為代理人機會主義提供了條件，形成惡性循環。

三、解決委托—代理問題的方法——績效評價機制

雖然政府預算的委托代理關系不同于企業的委托代理關系，但我們可以適當地借鑒企業的運行機制，結合政府預算特點，建立政府預算的績效評價機制，以解決政府預算委托代理產生的例如腐敗等一系列問題，通過績效預算使政府性資金收支計劃更加符合民意，更加科學、合理。績效評價既是一種監督手段也是一種激勵手段，能有效應對政府預算委托代理機制中出現的問題。一方面，通過績效評價建立一種預算資金、工資薪金與績效評價結果相掛鉤的激勵機制，很好地提高公共品和社會服務的質量，提高社會資金使用效益；一方面，通過對預算各單位預算資金支出效果的對比、評價，使各單位、部門工作效率不斷提高，實現一種有效的、低成本的監督。

（一）績效考評

對政府各部門、各單位實行績效考評制度，將績效評價結果與預算資金劃撥的多少及公務員的個人的收入水平對應起來。凡是績效評價考核結果比較好的部門，甚至還可以獲得一定的獎勵，以激勵代理人提高工作效率和質量，更好地為委托人服務。

（二）發布績效報告

政府預算績效報告可以向公眾表明，預算管理制度是政府預算的有力支撐，不斷提高預算績效水平是財政管理的主要目標。發布政府預算績效報告可以提高財政透明度。目前，我國已公開了財政預算和財政制度相關信息，大大提高了財政透明度，保障了公眾政治權利。在財政預算的基礎上，如果能進一步通過績效報告說明究竟預算資金產生了什么樣的社會效益，而不僅僅是把數字和制度呈現出來，就能進一步保障財政和政府預算透明度的完善、科學性。

參考文獻

[1] 馬蔡琛. 政府預算[M]. 東北財經大學出版社， 2007.

[2] Cozzetto D A， Mary Grisez Kweit， Robert W Kweit. Public Budget——Politics，Institutions，and Processes[M].Longman Publishers USA，1995.

[3]程瑜. 政府預算中的委托代理關系研究：一個契約經濟學的分析框架[J].華中師范大學學報（人文社會科學版）， 2009， （02）：56-62.

[4]白景明. 發布政府預算績效報告勢在必行[J]中國財政CHINA STATE FINANCE，2011，6：72.

（作者單位：西南財經大學財政稅務學院）

作者簡介：邱瑋薇（1993-），女，重慶人，西南財經大學財政稅務學院本科生，研究方向：財政學。