讓司法免受地方利益之困

曹思源，1946年1月出生于江西景德鎮。北京思源社會科學研究中心總裁、思源兼并與破產咨詢事務所所長。1968年畢業于中共江西省委黨校理論部，1982年畢業于中國社會科學院研究生院，先后在中央黨校、國務院研究中心、國務院辦公廳和國家體改委工作。1988年下海，創建民間社會科學研究及咨詢機構。因曾主持起草中國第一部企業破產法，公開倡導競爭性產業私有化，反復提出數十項修憲建議，而被稱為“曹破產”“曹私有”“曹憲政”。先后被《亞洲周刊》評為“影響中國新世紀的50位名人”之一，被《遠東經濟評論》評為“亞洲風云人物”。迄今已出書28部，發表文章900余篇，共710余萬字。在國內外演講800余場，廣播電視受眾共約62億人次。

中共十八屆三中全會改革決定中，“推進法治中國建設”占據重要篇幅，其中“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”一句，可謂切中了中國司法積弊的要害。

中國大陸現行司法制度的最大弊病在于司法不獨立。法院、檢察院在人、財、物各方面受制于地方黨政官員，其司法行為也不可避免受制于黨政官員，司法公正不能不大打折扣。

治療這一頑疾的改革措施，第一步便應當是將司法系統改為垂直領導。譬如說，由最高人民法院統管全國各級法院的人、財、物調配；其次是，跨行政區域的案件的一審。由上級法院乃至由最高人民法院的直屬分院受理。如此一改，神州大地的司法氣象便可煥然一新。三中全會的改革決定，就是朝著這個方向走了一大步。

司法系統的人財物為何要垂直管理？

海內外中華兒女都酷愛包公。人們在敬仰宋代包公的同時。企盼有更多的現代包公出現，但卻不知，某種意義上來說，“現代包公”比古代包公難當。

包公的美德，用現代語言概括，是司法公正。古代的司法公正，主要指的是“王子犯法。與庶民同罪”。然而千百年來社會經濟情況發生了很大變化，“王子犯法，與庶民同罪”已經由司法公正的主要內容，變成了僅僅是其內容之一。隨著市場經濟的發展。民事案件的比重已遠遠超過刑事案件。而在民事案件中。訴訟各方當事人分屬不同行政區域的跨地區案件的比重又大大上升。現在的司法公正的新課題，是究竟能否抵制地方保護主義，做到“異地訴訟，一視同仁”。

我有一位老朋友，自小就想當包公，曾任某縣人民法院院長，有點清官美名。他給我講了個親身經歷的故事。有一次縣長給他來電話說：“你們法院昨天受理的那樁合同糾紛案件，一方是本縣的利稅大戶，如果他敗訴了，就要給對方巨額賠償，把幾百萬元劃到外省那家公司去，到那時我們縣政府發工資的錢都沒有了，也不可能給你們法院發工資。你們可得好好做點工作啊！”法院院長心里明白，理虧的恰恰是本縣的這家企業，它應當敗訴。但是，如果這樣依法審判，麻煩可就大了，不僅全院工資受到威脅，而且法院辦公樓的修建計劃也砸了。人家還要罵縣法院胳膊肘往外拐，吃里扒外。有什么辦法呢？法院院長只能按縣長的意見“做工作”。無非是違心地枉法裁判罷了。

我很同情這位朋友，不是他不想當包青天，而是目前法院管轄制度的束縛使他難以當包青天，難以抵制地方保護主義。三中全會決定要“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”，就是力圖讓法院檢察院系統免受同級黨政部門的影響。

這個案例，又引出下一個問題。

跨區域案件為何應由上級法院審理？

現行司法管轄制度，簡括地說就是：山東人與山西人打官司，要么由山東的法院審理。要么由山西的法院審理。而無論哪一方法院審理，都難免有厚此薄彼之嫌。地方法院的業務經費、工資福利均有賴于地方財政，加上干部制度和人際關系。要做到一絲不茍地維護外地企業的合法權益，毫不留情地依法制裁本地企業，的確有很大難度。此事不能苛責法官。既不必大罵法官今不如昔。也不能只靠號召法官學包公來解決問題。解決問題還需要從體制上入手，改革法院管轄制度，為潛在的現代包公松綁。

三中全會決定“司法管轄與行政區劃適當分離”，可以由兩方面入手。我建議，首先可以改變目前的“民事案件由訴訟一方當事人所在法院受理”的制度，將其改為：當訴訟當事人分屬不同地縣時，案件不再由其中任何一方所在地縣法院受理，而由這些當事人共同所在地區的中級法院受理；如果他們分屬不同的地區，則由其共同所在地省級法院受理；如果他們分屬不同的省市自治區，則由最高人民法院受理。

地域管轄作上述改變，能夠使受理法院超越一方訴訟人及相關部門施加的種種影響與壓力。一個縣長可以為跨地區案件給縣法院施壓，卻無法給省高級法院或最高人民法院“一點顏色瞧瞧”。同時，由于受理法院的地域管轄權涵蓋了訴訟各方當事人的住所地，也就不存在“屁股究竟坐在哪一邊”的問題，容易做到“一碗水端平”。這就從制度上有效地維護了法院的公正性，使之免于陷入某一方的地方保護主義泥潭。

當然，在改革后的法院管轄制度中，也不是所有的民事案件都一律要由雙方共同所在地區的法院受理。某些情況可以例外，如在簽訂合同時就已明確選定了爭議仲裁地點與審判地點的案件，以及實施標的金額較小的案件等等。

另一方面，還可以從設立跨區域法院或“巡回法院”的方式入手。

由于跨省市自治區案件日漸增多。最高人民法院工作量太大，因而有必要設立最高人民法院區域分院。建議首批組建最高人民法院東北分院、華北分院、西北分院、華東分院、華南分院、中南分院和西南分院，以后再根據情況逐步增設區域分院。并賦予這些分院作為一級法院的獨立審判權。分院的經費由最高人民法院直接撥付，人員由最高人民法院統一調遣，定期輪換，不帶家屬，不受地方控制。

鑒于此，我認為三中全會決定中“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”的目標，不妨可以再進一步，考慮“省級及以下”地方法院、檢察院都實行人財物統一管理。

這種改革思路，有一些外國司法制度可資借鑒。在美國，分屬不同州的當事人之間財產標的額較大的訴訟案件，就是由聯邦法院的地區巡回法院管轄，而聯邦巡回法院的人、財、物都由聯邦最高法院管理。

在現代法治國家里，地方利益的矛盾。可以通過法律手段、司法程序及時予以調整。而中國大陸不少地方法院卻染上了地方保護主義，意味著公平、公正解決問題的合法渠道被堵塞了。不時見諸報端的一方訴訟當事人帶著本地執法人員到外省市去秘密拘捕、綁架、關押另一方當事人的惡性事件，已經給我們敲響了警鐘。地方與地方的矛盾積累到一定程度，就難免要通過非法渠道（包括黑社會的活動和地區性械斗等方式）來解決，走上暴力沖突和國土分裂的道路。市場經濟所賴以生存的國內統一市場就將受到破壞，后果不堪設想。與那種可能付出的慘痛代價相比。我們主動改革法院管轄制度的困難就不足掛齒了。

（本文僅代表作者個人觀點。）

摘自FT中文網