落實五項舉措 推進移民搬遷

宜春市位于江西省西北部，轄10個縣（市、區(qū)），180個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街辦，國地面積1.87萬平方公里。“十二五”期間，全市共有省定貧困村87個，按照全國2300元的扶貧標準統(tǒng)計，至2012年底，全市農村仍有貧困人口38.5萬人，并且這些貧困人口大多集中居住在深山區(qū)、庫區(qū)和地質災害頻發(fā)區(qū)，面臨著“耕作難，行路難，上學難，就業(yè)難，就醫(yī)難，娶妻難”等六大難題。為徹底解決這些貧困人口生產生活困難，近年來，宜春市圍繞“整體搬得出、長期穩(wěn)得住、逐步能致富”的目標，大力開展移民搬遷扶貧工作，取得了一些成效，但也發(fā)現(xiàn)了工作中面臨的困難和問題，值得在今后工作中加以探索和提高。

一、做法與成效

2005年，宜春市開始在銅鼓縣啟動移民搬遷扶貧試點工作，2005年至2007年，每年搬遷400人，三年共搬遷1200人。2008年，根據(jù)省有關政策，移民扶貧搬遷工作擴大到銅鼓、萬載兩個比照西部政策延伸縣，2008至2010年，兩縣共搬遷移民9036人。2011至2012年，此項工作在各縣市區(qū)全面鋪開，兩年實際搬遷移民11788人（含扶貧移民、避災移民、重點污染及地質沉陷移民區(qū)）。2005年以來全市累計搬遷移民22024人。共計投入省、市、縣三級財政專項資金10355.8萬元。

1、基本做法

加強領導，精心組織。市委、市政府高度重視移民搬遷工作，把移民搬遷工作作為扶貧開發(fā)的主要手段和民生工程重要內容來抓。市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均成立了移民扶貧工作領導小組，日常工作由扶貧和移民辦牽頭負責。相關部門在領導小組的協(xié)調下各司其職、通力合作，確保了移民搬遷扶貧各項工作健康開展。

規(guī)范操作，嚴格管理。一是“堅持四個原則”：即政府主導、群眾自愿；省市支持、縣級落實；整體搬遷、梯度安置；公開公正、陽光操作。二是“嚴把三道關”：嚴把補助對象關。加強資格審查，對移民對象全部實行村委公示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查，縣有關部門聯(lián)合審核備案的操作程序，全部建檔立卡，確保對象真實準確。嚴把資金管理關。市縣兩級財政部門都設立了財政扶貧資金專戶，封閉運行，專戶專帳，單獨核算。嚴格按上級要求，將搬遷移民資金通過“一卡通”足額補助到移民搬遷戶手中。嚴把工程質量關。集中建房、集中安置的采取成立移民建房理事會管理和政府監(jiān)管相結合的方式，建設資金由移民建房理事會統(tǒng)一管理，工程進度和質量由移民建房理事會把關，工程由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村全程監(jiān)督，確保工程質量。

因地制宜，多元安置。各地積極探索多種行之有效的安置方式，實行集中安置與分散安置相結合，有土安置與無土安置相結合。具體操作上根據(jù)移民戶的經濟狀況和意愿，主要采取了五種安置模式：對經濟條件較好的農戶引導到縣城或集鎮(zhèn)務工經商，城鎮(zhèn)購房安置；對以種田為生、經濟條件一般的農戶引導到中心村實行統(tǒng)一選點，集中建房安置；對人口居住在山上而耕地在山下的實行村內調劑，下山安置；對特困農戶采取購置異地村民舊房并接管該村民田土，實行投親靠友，分散安置；對無依無靠的老弱病殘者實行集中供養(yǎng)，敬老院安置。

著眼后續(xù)發(fā)展，做好結合文章。一是將移民搬遷與小城鎮(zhèn)建設相結合。通過小城鎮(zhèn)與中心村的輻射帶動作用，為移民戶解決就業(yè)、發(fā)展生產提供更有利的平臺。二是將移民搬遷與安置地產業(yè)發(fā)展扶助相結合。鼓勵移民戶參與新住地的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，給予移民戶同等享受各類產業(yè)扶貧政策。如上高縣鎮(zhèn)渡鄉(xiāng)井頭村的移民戶，學習當?shù)赜筒琛暗蜅U嫁接”等實用技術，并且加入了當?shù)氐挠筒鑵f(xié)會，融入到當?shù)禺a業(yè)發(fā)展中。

整合部門資源，落實優(yōu)惠政策。各縣市區(qū)結合各地實際推出了一系列后續(xù)服務保障措施，積極探索有利移民生產生活的長期可持續(xù)發(fā)展的途徑。一是出臺優(yōu)惠政策。銅鼓縣允許移民自愿保留農業(yè)戶口或轉為城鎮(zhèn)戶口，安置地公安機關及時辦理遷移落戶，并免收戶籍遷轉手續(xù)費，搬遷戶子女入學免收轉入費。樟樹市將符合農村低保條件的移民搬遷戶優(yōu)先列入?yún)⒈ο螅訂T和組織他們參加農村合作醫(yī)療。二是加大金融扶持力度，移民戶自主創(chuàng)業(yè)可優(yōu)先享受政策性貼息貸款和農戶小額貸款。三是加強勞動技能培訓。移民可優(yōu)先享受“雨露計劃”、“陽光工程”培訓。四是保持政策的延續(xù)性。對移民戶原承包經營的土地、山林、水面等生產資料可自愿選擇經營方式，其經營權和所有權不變。

2、主要成效

貧困群眾生存環(huán)境和生產生活條件明顯改善。據(jù)初步統(tǒng)計，搬遷后與搬遷前比較，居住點距離最近公路平均減少4.5公里，距離小學平均減少4.3公里，距離醫(yī)院平均減少6公里。貧困群眾行路、子女上學、看病求醫(yī)等困難基本得到解決，生命財產安全得到有效保障。集中安置點均實現(xiàn)了“五通”（通水、通路、通電、通電話、通有線電視）和“三化”（道路硬化，路燈亮化，小區(qū)綠化）。大部分家庭用上了熱水器，家家戶戶安裝了有線電視。

貧困群眾增收致富、自我發(fā)展能力明顯增強。各地通過采取小額信貸、產業(yè)扶持、實用技術和農村勞動力轉移培訓、扶貧龍頭企業(yè)帶動、干部幫扶等多種形式幫助移民發(fā)展產業(yè)或外出打工，取得了實實在在的成效。銅鼓縣永寧鎮(zhèn)八畝村客家移民新村移民發(fā)展“農家樂”等投資少、見效快的客家旅游、餐飲等產業(yè)，取得很好的效益。上高縣城郊區(qū)安置的天山村移民，通過參與農村勞動力轉移培訓，家家都有勞動力進縣城工業(yè)園區(qū)企業(yè)務工，成為有一技之長的產業(yè)工人。據(jù)統(tǒng)計，搬遷后移民僅有40%繼續(xù)務農，有42%務工、7%經商、11%從事其它服務行業(yè)。以2012年移民為例，至2012年底，移民戶的人均收入比搬遷前平均增加500元以上。

遷出地生態(tài)環(huán)境有了明顯變化。移民原居住地農戶大都以刀耕火種的方式生產生活，按傳統(tǒng)生活習慣，都是砍樹作薪柴。以每戶農家年燒柴8000斤左右計算，移民戶每年要燒掉木材近4000萬斤，相當于2.5萬立方木材。通過實施移民搬遷后，大部分新建的生態(tài)移民新村，取消了燒柴灶，全部改用液化氣和沼氣，大大減輕了木材等自然資源的消耗，降低了森林火災的發(fā)生率，有效保護了森林資源。

扶貧成本和行政管理成本明顯降低。移民戶搬遷前居住極為分散，政府扶貧和管理成本高，效率低。實施移民搬遷后，集中安置點基本實現(xiàn)社區(qū)化服務和管理，制定了小區(qū)各項事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，移民后續(xù)扶持和普及醫(yī)療、教育都有了依托和著力點。銅鼓縣設立移民小區(qū)管理委員會，以老黨員老村干部為管委會主要負責人，實現(xiàn)移民戶自主處理小區(qū)內部的相關事務，建章立制為移民戶提供一個新型生活管理制度，移民小區(qū)有了嶄新的生活風貌。

二、困難和問題

據(jù)初步調查摸底統(tǒng)計，到目前為止，全市居住在深山區(qū)、庫區(qū)、地質災害頻發(fā)區(qū)、重點污染及地質沉陷區(qū)需要搬遷的貧困群眾約16.2萬人，數(shù)量龐大，居住分散，生存條件惡劣。在所調查的人口中，有97%的人愿意搬遷，86%的人希望能過上像城里人一樣的生活，群眾搬遷意愿非常強烈，移民搬遷扶貧仍是目前宜春市扶貧開發(fā)工作的重要任務。經過多年的實踐，該市扶貧移民搬遷工作依然面臨一些困難和問題，主要表現(xiàn)在“五難”：

1、土地調劑難。宜春市土地資源十分緊缺，安置地調給移民戶建房宅基地本來就存在較大困難，再調整耕地給移民戶耕作更是難上加難，以2011、2012年移民安置情況比較，2011年集中安置率為87%，有土安置率為16.8%，2012集中安置率為69%，有土安置率為12.6%，集中安置和有土安置都呈下降趨勢。

2、整體搬遷難。主要存在三種情況：一是想搬不敢搬。部分貧困戶怕搬遷后，失去原有的生產資源，加上大多自主創(chuàng)業(yè)能力偏低，難以適應新環(huán)境的變化，存在想搬又不敢搬的顧慮。二是想搬搬不動。一些缺錢少勞的特困群眾，家庭收入水平低，既沒錢又借不到錢，僅靠他們個人的經濟能力無法實現(xiàn)搬遷，自己想搬卻搬不動。三是主觀上不想搬。部分貧困戶有“金窩銀窩不如自己的草窩”的傳統(tǒng)思想，缺乏開放意識，缺乏進取精神，沒有外遷的主觀愿望，甚至有的在建（購）新房后仍保留原有住房，在原住地居住，生命財產仍然遭受地質災害威脅。以村小組為遷出點測算，目前實現(xiàn)整體搬遷的僅為70%左右。如果不能實現(xiàn)整體搬遷，遺留的貧困人口將仍然是扶貧的難題。

3、資金籌措難。一是貧困群眾自籌建房資金難。目前扶貧移民搬遷建房專項補助標準偏低，移民負債建房情況較為普遍。二是集中安置點配套設施建設統(tǒng)籌資金難。移民集中安置點人均500元的基礎設施建設經費對于安置點水、電、路等配套設施建設資金來說無異干杯水車薪，而統(tǒng)籌相關部門建設資金又缺乏政策支持。據(jù)統(tǒng)計，目前移民搬遷安置點納入新農村點建設的僅有三分之一左右。

4、發(fā)展增收難。一是囿于資源所限，缺乏足夠的耕地資源，有限的耕地只能滿足溫飽所需，缺乏后續(xù)發(fā)展的產業(yè)支撐和增收渠道；二是受自身觀念、素質、能力、資金等條件所制，創(chuàng)業(yè)既缺膽識又缺錢，務工又缺乏技能，謀生致富的辦法和手段不足。

5、社會事務管理難。移民集中安置區(qū)產生了新的農村社會群落，人員來自外村一個或多個村委會和村小組，風俗習慣、生活習性、姓氏派別等必將產生碰撞，原有利益格局受到影響，各種社會糾紛逐步顯現(xiàn)，而原有的村、組管理體制和手段顯得鞭長莫及，計劃生育、社會治安、戶籍管理、醫(yī)保社保等社會事務管理面臨新難題。

三、對策和建議

1、拓寬思路，探索城鄉(xiāng)一體化安置理念。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，農村發(fā)展進入了調整深化期，農村經濟結構、社會結構和管理方式發(fā)生深刻變化，農民思想觀念、就業(yè)渠道和生活方式逐步更新，新的發(fā)展形勢對移民搬遷扶貧工作提出了更高的要求。為順應形勢的發(fā)展，我們認為必須用城鄉(xiāng)一體化的理念統(tǒng)領移民搬遷扶貧工作，將移民搬遷與縣城建設、工業(yè)園區(qū)建設、示范集鎮(zhèn)建設和中心村建設等有機結合起來，由“進村進鎮(zhèn)”安置逐步向“進城進園”安置轉變·。

2、整合資源，破解移民搬遷資金難題。一是建議提高移民補助標準。要實現(xiàn)應搬盡搬，特別是整體搬遷，必須提高移民補助標準，確保移民戶在安置點建設基本住房（80-100平米）的資金要求。二是大力整合部門資金。要按照“渠道不亂，用途不變，各負其責，各記其功”的要求，全面整合民政、城建、新農村建設、發(fā)改、交通、國土、教育、人保、農業(yè)、林業(yè)、水利、衛(wèi)生、文廣、電力等部門政策和資金，統(tǒng)籌用于移民安置區(qū)的基礎設施、公共服務設施建設和補充困難戶建房資金不足。三是參照城鎮(zhèn)拆遷安置補償政策，對原有住房按照面積和房屋結構，制訂拆遷補償政策，鼓勵移民戶及時拆除原有住房，復耕還林，促進整體搬遷落到實處。四是動員社會各界幫扶。適當進行社會捐助和融資，吸引民間資本參與到移民社區(qū)的建設中來，積極引導當?shù)仄髽I(yè)扶持移民新村建設，動員企業(yè)和社會各界力量對移民安置點提供資金扶持。

3、統(tǒng)籌兼顧，搬遷安置做到三個注重。一是選點布局注重與主導產業(yè)、就業(yè)崗位相結合。縣城安置選擇在縣汽車站、專業(yè)市場或工業(yè)區(qū)附近，集鎮(zhèn)安置選擇在中心示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中心村安置選擇在規(guī)模高效農業(yè)主產區(qū)，以保障移民的充分就業(yè)和產業(yè)發(fā)展。二是安置方式注重自主自愿多元化。采取縣城、工業(yè)園、示范鎮(zhèn)、中心村和養(yǎng)老院等多種模式，讓移民自主選擇。三是安置小區(qū)建設注重與城鄉(xiāng)一體化相結合。交通、通訊、上學、就醫(yī)、商貿等公共服務統(tǒng)籌考慮，做到宜居宜業(yè)。

4、多措并舉，建立移民穩(wěn)定增收機制。一是落實優(yōu)惠政策。對移民搬遷戶的特困家庭，要優(yōu)先納入城鎮(zhèn)最低生活保障和農村低保范圍，切實做到應保盡保；對移民戶就業(yè)、就醫(yī)、子女就學等實行政策傾斜和優(yōu)先照顧。二是加大資金扶持力度。拓寬資金籌措渠道，通過貼息貸款、小額信貸、投資補助等方式對移民能夠直接受益的生產開發(fā)項目給予支持。探索互助合作社模式，由政府投入一定的扶貧資金，貧困群眾參股，幫助移民解決生產生活的急需困難。三是提升移民自身發(fā)展能力。優(yōu)先為移民搬遷農民進行訂單式、定向式的職業(yè)技能培訓。大力開發(fā)和提供公益性崗位，實行單位、企業(yè)、黨員和親友“一對一”幫扶，聯(lián)系和落實就業(yè)崗位，重點安置移民搬遷農民中弱勢人員就業(yè)，幫扶移民穩(wěn)定增收。四是開展產業(yè)幫扶。將移民搬遷與安置地產業(yè)發(fā)展扶助相結合，要給予移民戶享受各類產業(yè)扶貧政策，幫助移民戶參與到新住地的產業(yè)發(fā)展中，并幫助與鼓勵移民戶參與當?shù)亟洕献魃纾劳泻献魃鐬橐泼駪籼峁﹦?chuàng)業(yè)服務。

5、因地制宜，強化社會事務管理和服務。一是根據(jù)移民安置規(guī)模，規(guī)劃調整村、組管理機構，在500人以上的安置點建立新的村小組，1000人以上的安置點設立農村新社區(qū)，履行村委會管理職能；二是按法律規(guī)定，選舉配備村、組干部，財政保障經費預算，確保干部正常工作；三是在建設安置房的同時，規(guī)劃建設配套辦公用房和村民議事、活動場所。

責任編輯：邵猷芬