司法獨立與人民代表大會制芻議

[摘 要]三權分立并非司法獨立的理論基礎，司法獨立的模式也多種多樣，人民代表大會至上的全權地位并非不能容納司法的相對獨立。司法活動本身蘊涵了司法必須對人民負責的內在要求，在西方國家，司法部門應該對人民負責并承擔政治責任的觀念也是深入人心的，我國憲法要求人民法院對人大負責，受人大監督與司法獨立無抵牾之處。在我國，根據司法獨立的要求對地方各級法院的設置或產生作全新的調整并不為人民代表大會制度所排斥，也不會沖擊憲法確立人民代表大會制度的原則性條款。

[關鍵詞]司法獨立；人民代表大會制；法院制度改革

[中圖分類號]D9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）03 — 0024 — 02

一

當前，司法體制改革在黨的十七大報告的指導下已取得了很大的成績，但以法院獨立為核心的司法獨立卻仍未破局，這是司法地方保護主義難以禁絕和行政訴訟步履蹣跚的根本原因。盡管真正的破局有待憲法修改，但只有在凝聚共識作出決策之后，方能切實推動。而要形成共識并作出決策，則必須澄清一個長期以來的普遍疑慮，即司法獨立是否為人民代表大會制所不容？①

人民代表大會制是我國的根本政治制度，是真正實現人民當家作主的政權體制。這一制度以民主集中制為組織原則，以保證作為人民行使國家權力之機關的人民代表大會的全權地位和至上地位。根據這一組織原則，一切國家權力都歸屬于人民民主選舉產生的人民代表大會，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。很顯然，民主集中制原則是一項根本不同于西方三權分立的憲法原則。但是，人們通常認為三權分立原則是司法獨立的憲法基礎，這就產生了第一個疑問：否棄三權分立的人民代表大會制具備司法獨立的根基嗎？

對此，首先應予指出，將三權分立當作司法獨立的憲法基礎本身乃是一種錯誤的認識。從歷史上看，司法獨立的思想淵源和制度淵源都大大早于三權分立提出和入憲的時代。據英國學者維爾考查，早在16世紀的英國，就一直有人強調需要有法官獨立，其理由是“自己不能做自己案件的法官”的自然公正原則；在17世紀中，已有不少人主張要有獨立的司法部門。〔1〕18世紀伊始，英國頒布了《王位繼承法》，最早在法律上肯認了法官獨立，這比孟德斯鳩提出三權分立學說早了近半個世紀，比三權分立寫入美國憲法早了86年。英國學者米勒也否認三權分立是司法獨立的基礎。他認為，司法獨立的出現，實際上是總體的社會進步和不斷增強的勞動分工的結果。〔2〕

其次我們必須注意到，司法獨立的具體模式是具有多樣性的。如在西方，既有美國式的分權制衡模式，也有歐洲式的議會優越模式。前者，普通法院與國會的地位平等，并可以對國會的立法進行司法審查。而后者，代議機關相對于普通法院具有優越地位，普通法院只能適用議會制定的法律，并不能審查議會的立法。因此，司法審查并非司法獨立的必然要求，那種將司法審查當作衡量司法獨立有無之指示器的觀點是站不住腳的。既然司法獨立并不意味著法院應當對人民代表機關的立法進行司法審查，那么，實行民主集中制原則的人民代表大會制禁止人民法院對人大立法進行審查就并沒有違反司法獨立的要求。

最后但最重要的是，盡管民主集中制原則否棄國家權力的分割，要求將一切國家權力統一于人大，但它并不否認國家權力的分工。按照憲法規定，人大自己只行使立法權和其他重要權力，而并不行使行政權和司法權，因此，一切權力統一于人大只是指一切權力產生于人大（即行政機關和司法機關的權力來自人大的直接授予），而并意味著一切權力統一由人大行使。既然實行民主集中制原則的人民代表大會制也實行國家權力的分工，司法權（審判權）由人民法院專屬行使，司法獨立就具有了憲法基礎。

二

那么，人民代表大會制要求人民法院對人大負責，受人大監督是否與司法獨立相抵牾呢？

二者也并不存在抵牾之處。在以人民代表大會制為憲政架構的社會主義民主政治中，法律是人民通過民主選舉的人民代表機關依照法定程序制定的，承載的是人民意志。司法是人民法院適用法律裁決紛爭的活動，它必須保證這一過程和結果都符合承載在法律中的人民意志，而不受任何扭曲。由此可見，在我國，司法活動本身便蘊涵了司法必須獨立的本質要求，也蘊涵了司法必須對人民負責的內在要求。由于人民是一個數量龐大的集群，憲法規定人民選舉的人民代表大會就是人民的代表機關，因此人民法院對人大負責就是司法對人民負責的應有要求。事實上，即使在美國、德國這樣崇尚司法“完全獨立”的西方國家，司法部門“應該對人民負責”并承擔“政治責任”的觀念也是深入人心的。〔3〕〔4〕從美德兩國的政治實踐來看，司法機關要從以下兩個方面對人民負責：一是對公眾負責，這主要表現為審判公開，裁判文書公開并接受公眾的評議，法官的公眾評議以及選民對法官的定期審查等；二是對人民代表機關負責，即司法機關必須忠實執行人民代表機關制定的法律，人民代表機關對于違法失職的法官有權依照彈劾程序予以罷免，等等。〔5〕由此可見，那種認為法院對人大負責就不可能確立司法獨立的認識并沒有把握住司法的本質。

人民代表大會制要求人民法院受人大的監督，與司法獨立的宗旨也是完全一致的。司法獨立以追求司法公正為宗旨，而不是為了獨立而獨立。為防止司法權力的失控，它必須接受合理的監督。只要人大對法院進行的監督“不代替”法院行使審判權，“不介入”既定的司法程序，“不損害”法院獨立的形象，這種監督就是為司法獨立本身所接受的。具體而言，司法獨立要求人大對法院的監督，必須具有“事后性”和“間接性”的特點，即人大不能在法院依既定法律程序對案件審理終結前對審判活動進行任何形式的干預，不能以自己的判斷代替法院的裁決。司法獨立還要求人大對法院的監督應與對行政的監督在方式上有所區別，不能損害公眾對法院的尊崇。應該說，只要我們把握好監督的原則與方式，人民法院受人大的監督與司法獨立就并不存在任何的沖突。

當然，人民代表大會制要求人民法院對人大負責，受人大監督確實表明了人民法院在地位上從屬于人大。然而，這種從屬關系并不意味著人大與法院之間是一種領導與被領導的關系，而只是意味著二者地位的不平等性，其著眼點在于確立人民民主的最高地位，禁止法院侵犯民主。由于司法獨立尋求的是司法活動在既定程序中的不受干涉性，并不以對人民代表機關的立法實施司法審查為己任，因此，在人民法院與人大這種“下位”與“上位”的非平等關系中，也并非不能實現司法的相對獨立。

三

司法獨立的核心是法院獨立，司法獨立的破局也是現行法院制度的破局。因為在現行體制下，我國地方各級人民法院都是按行政區劃設置，由本級人民代表大會產生，并對它負責，受它監督。這種體制實際上形成了地方各級人民法院依附于地方的局面，是我國司法難以獨立的制度根源。因此，打破按行政區劃設置法院的現行體制或改變地方各級法院的產生與負責機制，就成為從制度上保證審判機關依法獨立公正地行使審判權的中的之策。但是，這一改革涉及到地方各級法院與地方各級人大的關系問題，又是否為人民代表大會制度本身所排斥呢？

我認為，從我國地方各級人民代表大會的職能范圍與憲法的有關原則規定來看，對地方各級人民法院的設置體制或產生負責機制做全新的調整并不為人民代表大會制度所排斥，也不會沖擊憲法確立人民代表大會制度的原則性條款。其理由如下：

第一，我國地方各級人民代表大會是我國地方各區域人民實現當家作主的地方國家權力機關，其職能是處理地方事務。而所謂地方事務，只能是經濟、社會、文化等方面的事務，不能包括司法事務。司法是人民法院適用法律審理刑事、民事、行政案件的活動，人民法院必須嚴格適用法律，“維護社會主義法制的統一和尊嚴”（憲法第5條第2款）。既然司法事務并不屬于地方事務的范疇（我國憲法將人民法院與檢察院排除在民族自治地方“自治機關”的范圍之外已經表明了這一點），地方各級人民法院都肩負著“維護社會主義法制的統一和尊嚴”的重任，那么打破按行政區劃設置法院的現行體制或產生負責機制，便不但不與設立地方各級人民代表大會的意旨相抵觸，而且更與憲法第5條的原則要求相一致。

第二，憲法第3條對人民代表大會制下組織其他國家機構的原則規定是：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”這里并未將審判機關限定為必須由“本級”人民代表大會產生。憲法第128條規定，“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。”該條也未限定地方各級人民法院對“本級”國家權力機關負責，而是對“產生它的”國家權力機關負責。因此，根據司法獨立的要求改革現行法院制度并不會沖擊憲法確立人民代表大會制度的原則性條款（完全確立和保證司法獨立，事實上只涉及到憲法第126條、第135條、第101條第2款和第104條等少數幾個一般條款的修改）。〔6〕

綜上所述，人民代表大會制本身并非不能容納以維護司法公正為宗旨的司法獨立，決策者完全可以放下疑慮，將司法獨立作為我國司法體制改革的制度目標，以大力推進社會主義法治國家的建設進程。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 〔英〕M·J·C維爾.憲政與分權〔M〕.蘇力，譯.北京：三聯書店，1997：28-29.

〔2〕 〔英〕馬丁·洛克林. 公法與政治理論〔M〕. 鄭戈，譯. 北京：商務印書館，2002：13-14.

〔3〕 最高人民法院司法改革小組. 美英德法四國司法制度概況〔M〕.韓蘇琳，編譯. 人民法院出版社，2002：82-83，91，94，472-473；

〔4〕 〔美〕梅里亞姆. 美國政治思想（1865—1917）〔M〕.朱曾汶，譯. 北京：商務印書館，1984：111-114，123-125.

〔5〕 信春鷹. 公法（第三卷）〔M〕.北京：法律出版社，2001：228

〔6〕 最高人民法院司法改革小組.美英德法四國司法制度概況〔M〕.韓蘇琳，譯.北京：人民法院出版社，2002：472-473，91-97，468-469.

〔責任編輯：馮延臣〕