我們的戶口本何時消失？

2013年5月31日，在蘭州市物價局發布的一次聽證會上，要求參加人必須是“戶籍在本市范圍內”。在蘭州工作長達5年，但戶籍仍在外地的小路說，他平時比較熱心公益，經常參加蘭州的一些志愿活動。當他在媒體上看到蘭州要召開出租車運價調整聽證會時，本來想報名參加，但仔細一看，參加人員卻被限制在了本市戶籍范圍內，這深深地傷害了所有在蘭州務工的“外地人”的感情。蘭州物價局的這一規定，又一次將戶籍制度問題推到了風口浪尖上。

作為中國特色之一的戶籍制度，與每個中國老百姓都有著莫大的關系。從出生開始的報戶口到死亡后的注銷戶口，戶籍是伴隨一生的身份證明、家庭關系證明。黎民百姓的生老病死、衣食住行、婚喪嫁娶、生兒育女、求學就業、參軍提干、工作調動、移民出國等等，都無不跟戶口息息相關，人們幾乎無時、無事不受到戶籍制度的管理和制約。

改革開放的帷幕拉開以來，市場經濟體制在全國各地逐步確立，中國幾億農民扔掉手中的鋤頭開始涌向城市。伴隨著市場化進程的展開，我國流動人口問題浮出水面。在過去二三十年，我國出現了2億多農民工，形成了巨大的流動人口。他們進入城市后，并沒有獲得城市常住戶口，而是只有地方政府認可的一些臨時性的戶口形式，如暫住證、藍印戶口、居住證等。他們既是城市居民，也不完全是城市居民，既是農村居民，也不完全是農村居民，處于兩棲狀態。因為沒有城市常住戶口，盡管

他們在城市里生活了很多年，卻也始終是游走在城市里的外鄉人、邊緣人，哪怕早就脫離了土地，他們也始終是農民。因為他們的戶口本上明確地注明了他們的身份，一個很難更改的身份——農業戶口。他們建設城市、服務城市，卻終究不能享受城里人的待遇。

現行的戶籍制度成了農民工真正融入城市的障礙，無法保障流動人口的基本權利，已經嚴重影響了社會公平，對流動人口產生了很多負面的影響。北京理工大學經濟學院教授胡星斗表示，這種影響表現在多個方面：父母和子女分離，產生大量留守兒童；如果子女隨遷，不僅上學多交錢，還要回原籍高考；醫療方面，農村是合作醫療，在城市看病不能報銷；低保、養老等社會保障，購房、購車等權利，都得不到實現。這一系列的不方便，將引發社會矛盾的加劇。現有的戶籍制度與市場經濟、公民社會之間存在巨大的矛盾，嚴重阻礙了社會發展。他說，戶籍制度本質上是管控型社會的產物，把農民固定在土地上，把城市居民固定在各自的城市。但市場經濟卻要求人口流動，人力資源要通過市場來配置，而公民社會更要求人與人之間平等。要真正做到“市場配置資源”，實現各種資源要素的合理聚合與自由流動，戶籍改革勢在必行。

近年來政府越來越關注戶籍制度改革的問題，并多次下發文件，但每次總是“雷聲大雨點小”，原因就在于戶籍制度的改革并不是想象中那樣，取消農業戶口和非農業戶口的差別，統一為居民戶口就可以解決問題。戶籍制度上涉及太多的社會關系與社會福利制度，牽一發而動全身，成了改革的堅冰區。

戶籍制度改革表面上看是個比較輕巧的改革，實際上背后是農村和城市居民不同的權利和利益的重新分配，是個硬碰硬的改革。從1959年開始實行戶籍管理制度到現在已經50多年了，特別是改革開放30年以來，已經形成了既定的利益格局，利益固化現象嚴重。農民工在城市中要享受城市待遇，就勢必要降低城市居民原有待遇的總體水平，而這些待遇又必須有人補貼進來。以北京為例，北京現在2000萬人口，有800萬外來人口，如果把現有戶籍制度取消，打破城鄉藩籬，那就要在政府財政里拿出一塊來解決這800萬農民工的問題，也就是外來人口問題，而要解決800多萬農民工的戶籍問題，財政要承擔的并不是小數目，這意味著你對原有的持續增長的本地戶籍人口的公共服務就會相對下降，所以這不是一個簡單的戶口性質的變革，而是利益關系分配的重大調整，這是改革的重大難點之一。

戶籍制度改革艱難的另一個重要原因還在于戶籍制度上嵌套了各種社會福利制度。有調查顯示，目前與戶籍掛鉤的個人權利有20多項，涉及政治權利、就業權利、教育權利、社會保障、計劃生育等各個方面，其他還包括義務兵退役安置政策和標準、交通事故人身損害賠償等。戶籍已不單單是證明公民身份與提供人口信息的工具，一系列的公共福利附加，使得原本薄薄的一本戶口簿，承擔了太多的社會功能。如果只是取消“農業戶口”和“非農業戶口”之分，統稱為“居民戶口”，而不對勞動就業和社會保障等福利制度進行配套改革，城鄉社會福利保障政策還是二元結構，城鄉戶籍依然無法自由流動，雖然統稱為居民戶口，農民得到的只不過是一頂中看不中用的“榮譽市民”的帽子，本該享有的權利還是得不到保障。因此與戶籍制度相關聯的各種社會福利制度改革不推進，戶籍制度改革也步履維艱，只有推進各種配套制度的改革，打出“連環拳”，才能真正使戶籍改革得到松綁和推進。但是，由于某些相關部門固守現有利益，各自為政，將戶籍制度改革的責任推給公安部門，而不對附加在戶籍上的其他功能進行徹底剝離，僅靠公安部門一家改革，改革是難以取得成效的。

同時，改革產生的巨大成本，以及對既得利益的可能調整，讓許多地方政府對改革望而卻步。國家城鎮化專題調研組曾在全國不同城市調研發現，戶籍制度改革遭遇不少地方官員的反對。從2001年國務院戶籍改革文件下發，到2011年國務院出臺《關于積極穩妥

推進戶籍管理制度改革的通知》，都提出地級市以下市區全部放開戶籍制度，解決外來人口的戶口問題，但地方政府總是推三阻四，不認真落實。因為戶籍制度改革將給政府財政帶來巨大的壓力，中國社科院近年發布的藍皮書指出，今后20年內，中國將有近5億農民需要實現市民化，人均市民化成本為10萬元，至少需要40萬億～50萬億元的成本。并且，這是不計入通漲、只計入城市福利的保守數字。如果真要給農業轉移人口安置工作，解決低保、小孩上學、廉租房、經濟適用房等一系列相關問題，恐怕人均幾十萬元的成本都是不夠的。因此，很多地方政府雖然意識到了現行戶籍制度帶來的嚴重壓力，但面對如此高昂的改革成本，卻寧愿加大努力頂住壓力，將資金繼續投入到建設中，也不愿直面戶籍制度的改革。

如此，改革中利益重新分配問題、與戶籍配套的社會福利實現問題以及戶籍改革的成本問題成為了現行戶籍制度改革的三大難點。為了解決這些難點，切實推進我國的戶籍制度改革，我們除了要認清中國國情，從實際出發系統考慮怎樣建立適應社會主義市場經濟體制的新戶籍制度之外，也要博采眾長借鑒別國人口管理的先進模式。

眾所周知，美國并沒有統一的戶籍管理制度，不存在戶口與全國統一身份證制度。那么同樣作為世界上人口流動量大的國家之一，美國是怎么了解自己的人口信息，怎么管理自己的人口問題呢？

在美國，幾乎所有的公民都有駕駛執照，駕駛執照是每個人重要的“身份證”。美國有50個州以及一個首都特區，他們各自發行自己的駕照，但無論哪一個州發行的駕照，在身份證明方面全國通用，所以外國移民到達美國后，只要可能，也都會盡量申辦駕駛執照。美國各州政府就從DMV（機動車輛處）那里獲得公民信息。美國關于駕駛執照的規定是，駕駛人員每到一個地方超過15天，就必須到DMV登記，否則會被視為持無效證件駕駛。所以，每個公民搬家了，會到DMV登記變更住所的信息，這樣，DMV就記載了駕照人員流入流出的詳細信息，當地政府也由此得到了本地居民的流入流出情況。那么，沒有駕駛執照的人怎么辦呢？比如不到駕駛年齡的孩子、不愿拿駕照或駕照被吊銷的成年人、暫時不能申辦駕照的外國人等。按各州的規定，沒有駕照的人可以申領個人身份證，身份證也分成人與非成人兩種。以弗吉尼亞州為例，凡15歲以上的人，只要沒有駕照或駕駛學習執照，都可以向機動車輛管理部申請成人身份證；15歲以下的少年兒童，則由家長代為申請非成人身份證。

美國政府了解公民信息的另一個渠道是居民的社會保障卡（或稱社會安全卡，Social Security Card）。在美國的所有合法居民，都有一個社會保障卡，社會保障號碼是唯一的。這個號碼是最重要的個人資訊，每個公民與綠卡持有人一生就只有這一個號碼，這個號碼將伴隨人的一生，從申請工作、開銀行賬戶、繳稅、申請房貸、建立信用卡到領取社會保障福利和獲得其他政府服務等，全部都靠這個號碼。這是美國人的福利保障的依據，是命根子。美國人每到一個新地方，都要到社會保障機構辦理住所變更手續，以便社會保障部門與自己的聯系不中斷，給自己的資料能寄到。

這樣，在駕照和社會保障卡的雙重作用下，聯邦政府和各州政府可以在不限制人口遷移自由的前提下，清楚有效地掌握人口信息，特別是人口遷移信息。無論到哪里，美國人的流動情況、工作變動情況、收入變化情況和繳稅繳費情況等都被一清二楚地隨時記錄著。這種管理模式或許可以為同樣是人口流動大國的中國提供有益借鑒。

今年5月6日召開的國務院常務會議上確定了出臺居住證管理辦法，分類推進戶籍制度改革，完善相關公共服務和社會保障制度以及保護農民合法權益的政策。6月中旬，國家發改委將考慮在我國中小城市全面放開戶籍限制，大城市則采取逐步放開的政策。這些會議可以被看成是又一輪戶籍改革提速的號令。

【責任編輯】林 京