寧夏城鎮化發展的現狀、問題及發展思路探析

寧夏地處我國西北地區東部，國土總面積6.64×104km2。2012年，全區總人口為647.19萬，共有5個地級市，2個縣級市，縣城11個，納入城市統計的建制鎮有23個，其它建制鎮78個；2012年完成GDP約2327億元，人均36166元。

寧夏自2002年9月做出“加快推進城鎮化建設”的決策以來，城鎮化建設取得了一系列進步。但與東部地區相比，尚有一定差距，且存在山川區域發展不平衡、產業聚集能力較弱、配套體制機制不健全等問題。

一、寧夏城鎮化發展的現狀及存在問題

（一）寧夏城鎮化發展的現狀

2012年寧夏城鎮化率達到50.67%，比2002年提高15個百分點；三次產業結構由2002年的16.0：45.9：38.1調整到2012年的8.6：49.8：41.6，城鎮面貌明顯改善。目前基本形成了以銀川市為中心、以沿黃城市群為骨干、以固原市為寧南區域性中心、以縣城和特色小城鎮為基礎的多層次城鎮體系。

產業發展方面，工業園區已成為寧夏工業發展的新主力，工業企業向園區聚集的趨勢已經形成。“五大十特”工業園區和慈善園區已成為轉移和擴大就業、提高居民收入、維護穩定的重要基地。2011年末，寧夏納入統計的工業園區32個，共有入園企業2154戶，實現主營業務收入1631.3億元，利潤106億元，稅金72.1億元，安置就業人員26.9萬人。

基礎設施方面，城鎮發展空間得到拓展，功能逐步完善。截至2011年底，寧夏城鎮建成區面積約為632.47km2，占全區國土面積的9.53‰，其中城市和縣城建成區擴展到502.38km2；城市及縣城人均城市道路面積19.82m2，用水普及率92.86%，燃氣普及率82.77%，生活垃圾處理率63.96%。縣城以下建制鎮鎮建成區面積為130.09 km2，人均道路面積10.75m2，用水普及率79.79%，排水管道密度3.48km/km2，生活垃圾處理率33.02%。

配套機制建設方面，寧夏已在全國率先實現了城鄉統籌的基本醫療保險制度全覆蓋，并創建了“一制十二檔”統籌城鄉居民社會養老保險制度。

（二）寧夏城鎮化發展存在的主要問題

1.城鎮集聚能力和輻射帶動作用有待進一步增強

相關研究表明，城市規模達到25萬人以上才能形成專業化分工的優勢，城市人口達到40萬，才能維持零成本運轉，衍生新的產業。截至2011年末，銀川市城區戶籍人口達到97萬，規模接近特大城市；石嘴山市城區戶籍人口40.12萬，屬中等城市；吳忠市、固原市、中衛市、中寧縣城、青銅峽市城區戶籍人口在10-20萬人之間，屬小城市；其它縣區人口均不足10萬。建制鎮中只有寧東、金積、韋州等9個鎮鎮域戶籍人口超過5萬，其它建制鎮平均約2.7萬人左右。由于大多數縣城、建制鎮人口偏少，難以形成經濟規模優勢，導致產業集聚能力較弱，產業整體規模小、布局分散，對農村人口的吸引力有限。

2.區域發展不平衡，城鎮之間發展協作不夠

寧夏北部川區城鎮化發展水平較高，沿黃城市帶聚集了寧夏80%的城鎮和84%的城鎮人口，城鎮化率達62%，高出全區近12個百分點。中部干旱帶和南部山區受自然條件制約，經濟發展水平低，城鎮化率也較低。2012年，五市的城鎮化率分別為：銀川市75.04%，石嘴山市70.58%，吳忠市39.97%，固原市34.85%，中衛市32.5%，最高與最低差距達43個百分點。山川統籌協調發展、同步進入全面小康社會的任務仍然較重。

各市縣在產業發展方面，存在發展特色不明顯、趨同化突出等問題，特別是傳統農業、多晶硅、風電、鐵合金等行業，相關各市同質競爭問題突出。城鎮MuK7SgpstcNB+luCuIMNrw0djWHgbB9BSTvI8q+LUWs=基礎設施建設方面，城市、縣城和建制鎮之間各自為政，水、電、污等重要基礎設施尚不能共建共享。

3.多元化投融資體制尚未完善

據測算，城市每增加1個人口；平均增加10萬元的公共設施投資，包括城市基礎設施建設、房地產建設，以及醫療、教育、就業、養老等基本公共服務。據《寧夏人口發展“十二五”規劃》，“十二五”末，自治區總人口將控制在675萬人以內，按照“十二五”末期全區55%的城鎮化率測算，預計到2015年，寧夏城鎮人口將達到371.25萬人，2012年末全區城鎮人口為327.96萬人，則2013-2015年，寧夏將新增43.29萬城鎮人口。按照城市每新增1人，平均增加10萬元的公共設施投資計算，2013-2015年自治區將新增公共設施投資432.9億元。

而目前寧夏多元化投融資體制尚未完善，多數城鎮的公共設施建設完全依賴財政撥款，在現行城鄉管理與財政體制下，城鎮與村莊建設資金難以保障。此外，寧夏直接融資市場不發達，而銀行作為重要的融資渠道來源，受到監管機構對地方政府融資平臺的清理整頓影響，融資平臺貸款業務受限，除交通、水利、保障性住房等行業以外，大部分基礎設施建設項目開展較為困難。城鎮化建設資金來源面臨嚴峻考驗。

二、寧夏新型城鎮化發展的思路探析

（一）優化城鎮化空間布局，科學確定城鎮定位

將寧夏作為一個大城市進行規劃建設，加快構筑“以沿黃經濟區為核心、以固原市為次中心、以100個重點鎮和3000個中心村為補充的城鄉一體化發展”新格局。引導人口、產業重點向沿黃經濟區集聚、南部山區重點向固原市及縣城集聚、村鎮重點向重點鎮和中心村集聚。

按照城市定位和區域分工協作確定各城市的優勢和特色主導產業，避免雷同。沿黃地區重在提升城鎮建設的檔次和品位。中南部地區集中資金重點支持水源有保障、交通便利、有一定產業基礎的小城鎮做大做強。

（二）強化產業支撐，吸納農業轉移勞動力

一是加快工業發展，調整產業結構，加強產業園區統籌規劃，適度推進城鎮與園區相向發展，促進“產城融合”；適度加快建設移民扶貧產業園，加大對農副產品加工、輕紡等勞動密集型項目的引進力度，增強就業吸納能力。二是積極推進農業現代化，實施特色優勢產業推進計劃，扶持發展種養大戶、專業合作社等新興經營主體，發展多種形式的規模化經營。三是拓展提升服務業發展水平，利用自治區獨特的旅游資源，大力發展旅游業，不斷增強城鎮吸納就業能力，充分發揮其“最大就業容納器”功能。

（三）建立健全促進農業人口轉移相關制度，推動城鄉一體化發展

1.推進城鄉基礎設施、公共服務一體化

提高城鄉基礎設施建設一體化水平，大力促進城鎮基礎設施向農村延伸，推動供排水、污水處理、垃圾處理、公共交通等基礎設施的城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共享，做好城鄉各類基礎設施的銜接，加快城鄉電網、信息通信一體化。

2.促進城鎮人口集聚，有序推進農業轉移人口市民化

（1）建立健全農村土地確權機制，提高用地效率

加快建立農村土地確權相關機制，推進農村承包土地經營權流轉，促進耕地資源向規模化、專業化集中，培育和扶植種植大戶、農業合作社等，提高農業生產效率，加速釋放農村剩余勞動力；推進農村宅基地使用權流轉，對散亂、廢棄、閑置的農村建設用地進行整治，通過宅基地置換城鎮住房等方式，引導農民適當集中居住，降低人均用地標準，提高用地效率。

（2）采取多種方式保障進城農民住房，鼓勵農民進城安家落戶

進一步加大保障性住房建設力度，擴大其供應范圍和供應對象，建議國家允許寧夏放寬保障性住房保障范圍，將符合條件的進城農民納入公租房和廉租房保障范圍。在條件好的市縣區探索以宅基地置換城鎮房產、以集體經濟組織中的資產所有權置換合作社股權的試點。支持農民在縣城和中心鎮依法依規建設租用住房。

（四）加快實施生態移民工程，加大山川統籌力度

加快實施中南部地區生態移民工程，將中南部不適宜生存地區的貧困人口進行移民搬遷，安置到近水、沿路、靠城的區域。引導移民形成特色種養收入為基礎、勞務收入為主體的增收格局，促使分散在偏遠山區和生態敏感地區的居民向重點城鎮集中，發揮城鎮集聚效益；同時解決沿黃經濟區勞動力短缺問題，從而實現區域協調發展和山川互利共贏，推進沿黃經濟區與中南部地區同步發展。

（五）完善相關配套制度，推進制度改革

1. 完善土地管理制度

一是創新承包土地和宅基地流轉機制。積極探索使用農村集體建設用地的城鎮經營性項目由農民或農村集體經濟組織以多種方式參與土地開發經營的有效形式。二是根據國家有關政策建立城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤、城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城鎮定居規模掛鉤的政策、新增城鎮建設用地指標與當地土地開發整理數量相掛鉤的機制。三是建立區域統籌流轉的土地利用機制與制度，探索集體土地所有權和使用權相分離，實行集體土地資產化管理，允許城市規劃區內集體建設用地進入統一的土地市場。

2. 推進財稅制度改革

進一步完善“營改增”、房產稅、資源稅、城市維護建設稅等稅收征收辦法，逐步強化地方政府的主體稅種，合理調整政府間的收入劃分，不斷增強市縣級政府財力，減少對土地財政的依賴。加強城市政府為進城農民工提供公共服務的財力保障，形成激勵吸納外來人口的長效機制。加大生態補償財政保障力度，保障生態建設和環境保護投入與地方財政收入同步增長。

3. 創新城鎮建設投融資體制

（1）發揮政府主觀能動性，合理利用政府財政資源

一是完善公共財政體制，整合國家和自治區支持小城鎮建設的各類資金，統一捆綁使用，發揮資金最大效益。二是在有效防范地方政府債務風險的基礎上，適當加地方政府債券和中期票據發行規模。三是對于政府投資類項目，以直接投資、資本金注入、投資補助等合法方式，向借款人注入資金或非儲備土地的土地使用權等合規有效的經營性資產，建立持續穩定的現金流。

（2）創新銀行金融產品

一是以金融機構或非金融機構為龍頭，面向社會資本募集組建城鎮化股權投資基金、產業發展基金等，根據城鎮的整體建設與產業發展規劃形成“項目包”，以基金為依托，開展“金融招商”，聯合社會各類金融機構組成“金融要素包”，建立聯合投融資機制。二是通過對集體土地所有權、土地承包經營權、土地流轉經營權、農村房屋所有權等的確權頒證，完善農村產權價值評估、產權交易、流轉擔保機制，探索推行農村房產抵押貸款、土地流轉經營權質押貸款等業務，為農民就業、創業提供資金支持，培育和支持種植大戶、農業龍頭企業，助推農業轉移人口市民化和農業現代化進程。三是積極探索基礎設施項目建設與具有收益的項目周邊物業開發特許經營掛鉤的投資建設和運營模式。

（3）鼓勵多種主體參與城鎮化建設

鼓勵社保基金、住房公積金等公共基金參與具有穩定收益的城市基礎設施項目建設。按照市場化機制積極引導和大力支持國企、民企、外資企業參與新型城鎮化項目的建設和運營，加大基礎設施、公用事業領域向民間資本和外資的開放力度，鼓勵和引導非公有制經濟參與能源、交通、供水、污水處理等基礎設施及公共事業建設，采取BT、BOT、TOT等方式參與基礎設施建設，推動持續融資能力。

責任編輯：康偉