我國正持續穩步推進城鎮化建設 明確城鎮化路徑

編者按：現階段，“新型城鎮化”成為社會熱點話題，引起廣泛關注。城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，也是現代化的重要標志。改革開放以來，我國城鎮常住人口增加了5億，其中有相當數量是進城的農民工。大規模的人口遷徙，既改變了億萬農民的命運，更為經濟發展注入了強大動力。在2013年6月26日召開的第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發改委主任徐紹史作了《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》。專家說，這是我國第一次明確提出各類城市具體的城鎮化路徑。本期匯集專家的解讀，敬請關注。

三年2505萬農業人口落戶城鎮

2013年6月26日召開的第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發改委主任徐紹史作了《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》。報告提出，各地正積極穩妥地推進戶籍制度改革。2011年，《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》印發實施。國家發改委、人力資源和社保部等相關部門出臺了配套措施，18個省（自治區、直轄市）出臺了具體實施意見，14個省（自治區、直轄市）探索建立了城鄉統一的戶口登記制度，初步為農業人口落戶城鎮開辟了通道。據公安部統計，2010～2012年，全國農業人口落戶城鎮的數量為2505萬人，平均每年達到835萬人。

特大城市落戶條件須合理設定

未來城鎮化如何發展？徐紹史介紹，很重要的一條是要有序推進農業轉移人口市民化。按照因地制宜、分步推進、存量優先、帶動增量的原則，以農業轉移人口為重點，兼顧異地就業城鎮人口，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。同時，努力實現義務教育、就業服務、基本醫療、保障性住房等覆蓋城鎮常住人口。

保障城鎮常住人口合理住房需求

徐紹史提出，要實施最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，合理滿足城鎮化用地需求。建立可持續的城市公共財政體系和投融資機制，為實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋和城鎮基礎設施建設提供資金保障。

同時，建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局，有效保障城鎮常住人口的合理住房需求。

■解讀

農業人口實際落戶量或超2500萬

中國社科院工業經濟研究所主任陳耀表示，改革開放以來，我國城鎮化率提高34個百分點，基本上一年提高一個百分點。近幾年城鎮化速度也比較快，一些縣、地級市農村轉城鎮戶口已很寬松，只要有固定工作、住房，就基本可以實現。

因此，實際的農業人口落戶城鎮的數量，有可能比2500萬還多。

首次明確提出城鎮化路徑

報告提出，要全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

陳耀表示，近年我國城鎮化進程是按照此路徑進行的，但這還是第一次明確提出。

現在我國城市化率跟國際比還較低，初步測算，城鎮化率每年提高1個百分點，到2030年大約有70%的人住在城里。目前很難有明確的時間表。

農民工市民化存在兩大問題

對北京等特大城市而言，城鎮化的步伐必然走得較慢。陳耀表示，農民工市民化，主要有兩方面的問題。

其一是市民化的成本是否能夠負擔，市民化要求公共服務均等化，這就涉及社會保障、教育、醫療、住房等各方面的需求，這需要地方政府測算總的成本。而此前有學者表示，一個農民工市民化后的成本為20萬元，陳耀說，地區經濟發展差異巨大，目前還無法給出一個科學的數字。

其二，要考慮城市管理能否跟上，大城市市民化放開后，如何創新社會管理也是一個難題。北京、上海等地一旦放開戶籍，大量人員的涌入會給城市的經濟社會發展帶來很大的沖擊。因此，要與經濟社會發展能力適應。當前很多城市已經根據已有的供給能力，在逐步解決農民工市民化的問題。但像北京這種特大城市把戶籍放開，時間還很漫長。

陳耀稱，城鎮化要分步驟來。現在大家片面地追求速度而不考慮質量，是不合適的。現有的城鎮化中，17%是屬于偽城鎮化，城鎮化率存在虛高。因此，現有的問題是如何讓這部分人真正轉為市民，其中存在很大的難度。

特大城市可在遠郊先改戶籍

對很多特大、大中城市而言，戶籍管理制度改革到底難在哪里？

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵此前接受采訪時表示，在特大城市，當地農業人口轉向非農業人口興趣已經不十分強烈。

李鐵稱，大城市的戶籍管理體制改革，首先可以考慮針對已在大城市長期定居、穩定就業、舉家遷徙的外來人口。他們在總量中所占比例并不高，解決他們的落戶問題不會帶來太多財政上的負擔。在操作環節上，一些特大城市可以在周邊的建制鎮和遠郊區縣，率先進行戶籍管理制度改革，比如可以考慮把在主城區的長期舉家遷徙的外來人口落戶到遠郊區縣和小城鎮。

（本刊編輯部）

■鏈接：

這些年來在全國先后出現過各種新型城鎮化的改革嘗試，例如：天津模式、成都模式、廣東模式以及江蘇模式和浙江模式。從共同性來看，有分析人士將之總結為：工業向產業園區集中，農地向集約經營集中，村民向新型社區集中和土地有償轉讓使用。鑒于此，各地的共同經驗可能會集中整合，作為全國性規范推出。

成都模式：以大城市帶大郊區發展。其主要做法是對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，設立建設用地增減指標掛鉤機制。以發展較好的區域作為起步點，確立優勢產業，形成以市場為導向的產業集群。

天津模式：以宅基地換房集中居住。天津的小城鎮發展主要又分為四種子類型：整體推進型、都市擴散型、開發拓展型和“三集中”型。其主要做法為鄉鎮政府主導的“以宅基地換房”，先解決搬遷農民的安置問題，然后通過土地集約增值的收益發展地區產業，解決農村居民的就業問題。

廣東模式：通過產業集聚帶動人口集聚。廣東模式又可分為兩條主線：一是珠三角模式，即以鄉鎮企業和民營企業集中的中心鎮為發展依托；二是山區模式，即圍繞著縣城，發展專業鎮。

蘇南模式：采取以鄉鎮政府為主組織資源方式。政府出面組織土地、資本和勞動力等生產資料，出資辦企業，并由政府指派所謂的能人來擔任企業負責人。

溫州模式：以個體私營企業為主體、迅速發展為推動力的區域經濟發展模式。

（本刊編輯部）