以改革紅利釋放城鎮(zhèn)化潛力

2012年12月16日閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢(shì)利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

旋即于12月22日落幕的中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，當(dāng)前，我國現(xiàn)代化建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)仍然是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制中最突出的矛盾仍然是城鄉(xiāng)二元體制障礙明顯，全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中最嚴(yán)重的制約仍然是城鄉(xiāng)發(fā)展和居民收入差距過大。

分析人士認(rèn)為，農(nóng)村工作會(huì)議釋放出加速提升農(nóng)民收入水平以及發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的愿望。新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化兩大主題，互為依托，良性互動(dòng)。未來若干年，中國經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)內(nèi)需，投資發(fā)力，消費(fèi)升級(jí)，無不與這兩大引擎息息相關(guān)。未來的政策格局，將呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的良性互動(dòng)，中國廣大的內(nèi)需市場(chǎng)將被撬動(dòng)。

2011年末，中國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，標(biāo)志著進(jìn)入城鎮(zhèn)化的“拐點(diǎn)”。統(tǒng)計(jì)顯示，中國城鎮(zhèn)化率每增加1個(gè)百分點(diǎn)，大概能帶來7萬億元的市場(chǎng)需求。目前，我國城鎮(zhèn)化率約為51%，與其他新興市場(chǎng)國家相比明顯偏低。發(fā)達(dá)國家城市化率一般在80%左右，人均收入與我國相近的馬來西亞、菲律賓等周邊國家，城鎮(zhèn)化率也在60%以上。而根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%才會(huì)穩(wěn)定下來。這意味著，從橫向比較和經(jīng)驗(yàn)規(guī)律的角度看，中國城鎮(zhèn)化的腳步都還遠(yuǎn)未到停歇之時(shí)。

進(jìn)一步看，城鎮(zhèn)化步入加速推進(jìn)階段有助于為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供驅(qū)動(dòng)力。城鎮(zhèn)化在帶動(dòng)大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的同時(shí)，也帶來了消費(fèi)需求的大幅增加，并提升了基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及住房建設(shè)等投資需求。可以說，城鎮(zhèn)化過程貫穿投資和消費(fèi)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ?。更重要的是，城?zhèn)化帶來的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有助于消化工業(yè)化的過剩產(chǎn)能、助推經(jīng)濟(jì)完成從投資驅(qū)動(dòng)到消費(fèi)驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)型。如果城鎮(zhèn)化率在今后每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，那么將近20年后才能達(dá)到70%。也就是說，城鎮(zhèn)化所帶來的投資、消費(fèi)需求將為中國經(jīng)濟(jì)未來10年至20年的發(fā)展提供內(nèi)驅(qū)力。

正是前瞻到城鎮(zhèn)化引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的巨大潛力和推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的強(qiáng)大內(nèi)驅(qū)力，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強(qiáng)近期兩度強(qiáng)調(diào)，中國作為大國要立足內(nèi)需，城鎮(zhèn)化就是最大的內(nèi)需，要把這個(gè)潛力發(fā)揮出來，還要靠改革。推動(dòng)城鎮(zhèn)化，把農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城市市民，需要推進(jìn)戶籍制度改革、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和保障房建設(shè)，還要完善融資和管理機(jī)制。城鎮(zhèn)化必須確保糧食安全，這關(guān)系到嚴(yán)格保護(hù)耕地和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等問題，也要靠改革的辦法來推動(dòng)。把城鎮(zhèn)化最大潛力和改革最大紅利結(jié)合起來，形成疊加效應(yīng)，中國經(jīng)濟(jì)就有長久持續(xù)的動(dòng)力。

那么，如何獲取改革的巨大紅利？如何通過改革發(fā)掘出城鎮(zhèn)化帶動(dòng)中國進(jìn)一步發(fā)展的巨大潛力呢？

歷史是未來的向?qū)?。要走好未來的改革和發(fā)展之路，首先需要對(duì)過往的歷史進(jìn)行客觀的回溯、梳理和評(píng)估。改革開放30年來，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程可謂日新月異、波瀾壯闊、成就斐然，但是，不可否認(rèn)，也存在明顯的缺陷。那就是，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程并未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的“包容性發(fā)展”，也未充分實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素的“帕累托配置”。由于戶籍制度、土地制度、公共服務(wù)制度等等的桎梏，一方面，農(nóng)村居民未能與城市居民一起公平地分享到改革發(fā)展和城鎮(zhèn)化的“紅利”，農(nóng)民工雖然大量進(jìn)入城市并為城市發(fā)展播灑血汗，但他們并未享受到與其勞動(dòng)相匹配的市民權(quán)利，成為游離于城鄉(xiāng)之間的“邊緣人”；另一方面，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展多由行政權(quán)力依政績需求強(qiáng)行主導(dǎo)，如攤大餅一般貪大求全，而不是基于市場(chǎng)力量自發(fā)形成，故而造成了經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)和低效配置。譬如，2000年，中國城市總?cè)丝?.6億，到2011年達(dá)到6.9億，增加了2.3億，增加50%以上，但是，已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)而沒有戶籍的流動(dòng)人口數(shù)量到2011年大約也是2.3億。也就是說，這十年來新增加的城市人口都是這樣的“邊緣人”，這其中絕大部分是農(nóng)民。

事實(shí)上，所謂“中國三農(nóng)問題”的癥結(jié)正在于此：由于戶籍制度的束縛、“集體所有”的土地制度的羈絆以及公民天賦權(quán)利的不平等，才導(dǎo)致了三農(nóng)問題雖歷經(jīng)改革開放三十年而求索無解。

一些三農(nóng)專家認(rèn)為，包括農(nóng)民在內(nèi)的共和國所有公民的土地權(quán)利和遷徙權(quán)利原本是公民所固有的。先說土地權(quán)利。新中國建立之初，經(jīng)過土地改革，按照1950年6月28日頒布的《中華人民共和國土地改革法》，我國廣大農(nóng)民（包括土地被沒收的地主在內(nèi)）都按人口分到了面積基本均等的土地。不僅如此，《土地改革法》第30條還規(guī)定，“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”。

但是由于歷史的特殊原因，土地所有權(quán)又離開了農(nóng)民，如今，是否重新明確農(nóng)民的土地所有權(quán)，仍存在較大爭議。

再說遷徙權(quán)利。中國共產(chǎn)黨建國以來的戶籍管控制度始于1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》。而在此之前的“五四憲法”中明確規(guī)定，中國公民是享有遷徙自由權(quán)利的。

現(xiàn)在，是到了向農(nóng)民歸還這些權(quán)利的時(shí)候了。首先是那些意識(shí)形態(tài)上已非禁忌、紙面上也已允諾承認(rèn)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)盡快落實(shí)。例如農(nóng)民的“土地使用權(quán)”應(yīng)該得到確實(shí)尊重，需要從農(nóng)民手中得到“使用權(quán)”的有關(guān)方面，應(yīng)該學(xué)會(huì)向農(nóng)民“購買”而不是“征收”這種權(quán)利。農(nóng)民和官員一樣，作為賣方有權(quán)說“不”。如果達(dá)不成合意而要強(qiáng)征，那就要在民主與法治的基礎(chǔ)上充分證明該項(xiàng)用地的公益性。

而取消二元分割的戶籍管制，則有兩大顯而易見的理由和好處。其一，就法理而言，遷徙自由與言論自由、出版自由、信仰自由等一樣，是公民與生俱來的一項(xiàng)基本權(quán)利，也可以稱作是“天賦人權(quán)”。每個(gè)人擁有的最基本的資本就是自己的身體，沒有遷徙自由，就沒有自由和平等的就業(yè)權(quán)利。

其二，戶籍制度限制了勞動(dòng)力這種最為重要的經(jīng)濟(jì)資源的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，從而制約了民富國強(qiáng)。人類歷史的進(jìn)步，源于人類自由的拓展。包括遷徙自由在內(nèi)的各種自由不僅能給共同體及其每個(gè)成員帶來公正，而且能因決策的科學(xué)性和有效性而增進(jìn)共同體及其每個(gè)成員的福祉?？v觀人類歷史，封建經(jīng)濟(jì)之所以優(yōu)于奴隸制經(jīng)濟(jì)，資本主義經(jīng)濟(jì)之所以優(yōu)于封建經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之所以優(yōu)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，就是因?yàn)楹笳咻^之前者大大拓展了人們從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間和自由度，從而激發(fā)了人們創(chuàng)造財(cái)富的活力。

中國新時(shí)期改革開放的歷程更加雄辯地證明了這一點(diǎn)。只是公民自由空間的有限拓展，就使得中國經(jīng)濟(jì)由文革結(jié)束時(shí)瀕臨破產(chǎn)的邊緣迅猛飆升至如今的GDP全球第二。中國新時(shí)期改革開放的歷程，實(shí)即中國公民自由度不斷拓展的歷史。環(huán)視中外，凡閉關(guān)鎖國者多一窮二白，凡門戶開放（既對(duì)外開放也對(duì)內(nèi)開放）者多富足繁榮。

實(shí)際上，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體已充分認(rèn)識(shí)到了上述問題的癥結(jié)及其化解之道。譬如，圍繞如何將改革紅利和城鎮(zhèn)化潛力相疊加的問題，李克強(qiáng)同志于日前指出，要善于在利益增量上做文章，在利益預(yù)期上作調(diào)整，同時(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)存量利益的優(yōu)化，調(diào)整改變預(yù)期利益，更加注重權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平，使所有人都能通過自己的努力獲得應(yīng)有利益。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長兼辦公室主任陳錫文近日表示，中國的征地制度受到了社會(huì)上比較多的批評(píng)，一個(gè)最重要的原因是對(duì)農(nóng)民的權(quán)益保障不夠。這是土地制度改革必須認(rèn)真研究和改善的一個(gè)重要方面。中國土地制度改革的方向應(yīng)該是切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，約束征地行為。

我們企望并有理由相信，今后，中國的城鎮(zhèn)化將不僅成為拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長的巨大引擎，而且能實(shí)現(xiàn)無遠(yuǎn)弗屆地公正地增進(jìn)每個(gè)國民福祉的“包容性發(fā)展”。