一個縣級政府的“公款吃喝”考察

在中國的政府組織中，存在一種十分有趣的現象，即公務人員一邊抱怨官場飯局之累，把“公款吃喝”稱為無可奈何之舉，一邊又冒險從事政府文件明令禁止的“公款大吃大喝”。即使中央政府屢次下文禁止“公款吃喝”行為，也都沒有持久的效果。本文通過對一個縣級政府中陽縣（匿名處理過）在公務接待上的個案研究來探索“公款吃喝”背后的制度和文化邏輯。

公款吃喝的“內部合法性”

在社會轉型的過程中，約束政府公務接待的正式制度不可避免地存在漏洞，主要體現在四個方面。一是政策存在語義抽象化、模糊化特征，缺乏具體實施細則。二是正式制度設計不切實際，難以嚴格執行。例如中陽縣大部分公務人員都表示當地60元每人的最高接待標準“不切實際、執行不了”。三是過于僵化、零碎的政策一方面降低了正式制度的可實施性，另一方面也不利于組織成員了解和掌握制度規范，進而內化為約束力較強的行為規則。如《黨政機關國內公務接待管理辦法》和地方性的《接待管理辦法》這類核心的制度規范常常是出臺后五年甚至是幾十年都保持不變，很少根據現實情況的變化進行更新。四是各種正式制度間的沖突為不嚴格執行有關制度提供了合法的理由。如公開“三公消費”的規定與國家的《保密法》之間的沖突，為政府組織拒絕向外部公布“三公消費”提供了看似合法的借口。

以上四個方面的漏洞降低了制度本身的可實施性，在這種情況下，政府只能通過實行制度硬約束，如嚴厲的監督和懲罰措施，保證制度的運行。否則，約束一旦軟化，組織成員將會通過各種變通策略，鉆正式制度的漏洞，最終瓦解正式制度的約束力。

而對公務接待相關制度執行軟約束，是政府維護經濟績效合法性作出的讓步。就一個相對貧困的縣來說，約束“公款吃喝”的正式制度有利于組織外部合法性的獲得，但有時可能不利于經濟績效合法性的實現。在“內部合法性”（績效合法性）和“外部合法性”（民眾的期待）存在張力的情況下，有關“公款吃喝”的正式制度的出臺和實施是脫節的。

中陽縣縣長在辦公會議上的發言表明，有助于當地政府爭取資金、項目的違規接待是“合法的”：“在工作上能在辦公室解決的問題就不要拉到酒桌上面講。如果是為了爭資金，跑項目，這樣是好的。……只要是能給縣里爭取到資金、項目，你都要盛情款待。”然而，在民眾或納稅人那里，“公款吃喝”是不具有合法性的。政府不斷出臺各類禁止“公款吃喝”的正式制度有利于緩和民眾對“公款吃喝”合法性的質疑。同時，為了實行“發展是硬道理”的績效合法性制度，政府組織不得不對“公款吃喝”實踐進行軟約束。

監督和違規懲罰缺位、弱化也是制度軟化的重要方面。目前，很少有專職的監督部門對各個政府執行政策的情況進行持續性的跟蹤監督、檢查。各地的紀律檢查委員會只是偶爾根據上級的安排進行不定期的抽查。這類抽查在非正式關系的作用下，也常常難以發揮實際的效用，幾乎未見過類似官員因超標準接待而被公開調查并受處罰的報道。

春節前，中陽大學的校長在某星級飯店的高檔包房宴請時，被紀委抓了正著，但是此事并未對外公開，只在當地政府內部傳開。然而時隔半年后，當地政府也未正式公開處理此事。中陽縣的官員認為，這種“不了了之”的處理辦法是意料之中的，當地政府至今從未出現因公務接待違規而被處罰的實例。

不吃不喝后果也嚴重

政府組織中的公務接待不單是一種待客禮儀，還是一種為了獲得被邀請方手中資源或者避免負面后果的功利性較強的互動手段。正如民政局局長所說“去接待他，還不是圖上級的資金、項目。和他處好了，他起碼各個方面都優惠著我”。此外，公務接待也是應對上級檢查必要的非正式手段，招待是否周到會直接影響上級的檢查結果。“上級下來檢查，我們都拿最好的招待，像老祖宗一樣地供（供奉）起他們，生怕把他們得罪了……有的（工作）本來沒有問題的，都可以給你查出問題，給你說一大啪啦（工作存在的問題），嚇得你雞飛狗跳的，你就曉得招待不周了”。

在人情文化和“不完備”的正式制度共同作用下，“公款吃喝”這種偶發的行為經過不斷實踐，逐漸制度化為一種普遍化行為方式，即成為一種非正式制度。此后，在是否請吃、誰去赴宴和招待標準這些問題上，實際形成了一種非正式制度。在他們看來，違背非正式制度的后果比違背正式制度更嚴重，所以“不敢不邀請”：“你敢不敢不請啊！你要是不請，那個領導心里火大，拍拍屁股走了，你就把人家得罪了。對你印象不好也不可能把資金項目給你，要是心胸狹隘點的，說不定還要在背后整你。你敢得罪嗎？”

在參宴人選上，一般被接待方是以組織最高領導出席為優，平級出席為最低標準；接待方則是無論對方級別高低，最高領導都應該盡量出席。由此不難推測官職越高需要參加的宴席越多，奔赴飯局變成了工作的主要內容之一。即使在多個飯局同時進行的情況下，領導也不能擇重棄輕，否則，可能會給對方留下不受尊重、不給面子的印象。法制辦主任因一次接待時忽略了與自己關系較熟悉的領導而得罪了對方：“不去不行。有一次我就得罪人了。縣人大的一個教工委下來搞調研，縣政法委的主任也帶隊下來。我和人大的比較熟，就只讓鄉鎮人大的去陪他們，我只去陪了政法委。結果人大的這邊就不舒服了……不管是誰來，你領導去就體現重視他，不去就體現不重視他了，他無論如何心里面是不舒服的。”

接待檔次遠遠超出正式制度規定已是政府組織內普遍存在的現象，即使在每年財政收入不足10億元的中陽縣，公款宴請花費過萬的情況也不罕見。2013年春節前，縣委書記邀請六位前任縣領導吃飯便花費了8萬元。實際上，絕大多數看似炫耀性消費的“公款吃喝”，其主要動機并不在于炫耀，而在于爭奪人情競爭中的優勢。檔案局局長的話便證實了這一說法：“我們肯定不像政府辦、水利局這種實權部門財大氣粗，但是只要是四大班子的主要領導下來，人家怎么招待的，我們也不可能比他們差到哪里。”由此，便不難理解為何“公款吃喝”的消費居高難下。接待者們并非因為“好面子”，打腫臉來充胖子，而是為了在宴請競賽中獲勝，博得被招待者的眷顧。

因此，面對政府“公款吃喝”越演越烈，從道德、價值觀的層面對政府官員進行道德譴責均無濟于事。當人情邏輯下的行事規則蔓延開來，成為組織的非正式制度時，即使它與正式制度相沖突，也能因為具有文化的合法性而在組織內得到擴展和延續，并以隱蔽的方式來回避與正式制度的正面沖突。因此，建立、加強組織的外部約束或許有利于改變“公款吃喝”難以禁止的局面。