雙軌，分裂的養老制度

“工人最偉大，勞動最光榮”。在我國，這是喊了幾十年的口號。即便是改革開放之后若干年里，頭戴安全帽、脖纏白毛巾、手持鋼釬的鋼鐵漢子，穿著藍格圍裙，戴著雪白帽子，站在機器前的紡織女工，還都是最光榮令人羨慕的職業，還是許多人的夢想。

時至今日，這些人已經從企業退休。期間，社會已經發生了巨大的變革，他們中的許多人還經歷了國企改制，工人下崗等等。熬過了這一切，今天最困擾他們的，是和公務員以及事業單位人員之間養老金的差距。

雙軌制致養老金相差數倍

不久前，記者到重慶參加一個為離退休同志舉辦的文藝活動。一個從某大型國企退休的高級工程師將記者拉到室外，就養老金問題抱怨了半個多小時。他急切地說：“同樣是高級工程師職稱，同樣的幾十年工齡，同樣的為國家貢獻一輩子，從事業單位退休的能拿到三四千元，而我只能拿一兩千元，太不公平了，讓人心涼。記者同志，你一定要給我們反映反映，呼吁呼吁！”

這不是他一個人的煩惱。退休之后，很多人會發現，因為工作單位的性質不同，拿到手的退休金會有很大差別：與從國家機關、事業單位退休相比，企業職工尤其是普通職工退休后拿到的退休金少很多，甚至還不及前者的一半。

這就是養老金制度的雙軌制。企業20%、個人8%合計28%的繳費率，換來的是一二千元的養老金，機關事業單位職工不繳費，一般都能有三四千元退休金。雙軌制導致的巨大待遇落差，持續成為離退休人員的抱怨焦點。

養老金是離退休人員晚年生活的保障，也是多年工作的回報，是國家對自己貢獻的認可。許多從企業退休的人員如今卻陷入困境。一兩千元的養老金，上漲的物價，讓單靠養老金難以支撐日常生活，更不用說大病大災。

養老金的雙軌制隨著時間的推移，不公更在現實中被逐漸放大。同樣的付出，卻得不到同樣的回報。雙軌制以前，機關事業單位與企業退休人員的工資替代率（養老金水平與退休前工資收入水平之比）相同，雙軌制以后兩者開始背道而馳。盡管企退人員養老金已連漲9年，數額翻了一番多，但大多仍在兩千元之下，替代率不足60%。而機關事業單位替代率達到了90%。在許多地方，機關事業單位職工退休金比企退人員多一倍以上已是常態。諸如“兩個企業高工不如一個機關勤雜工”的情況比比皆是。

其實，當下的養老金制度，何止“雙軌”！上海社科院城市與人口發展研究所研究員胡蘇云認為，目前實行的退休制度其實是“多軌制”：政府機關和事業單位退休實行由財政統一支付的退休養老金制度，其中，“第一軌”的政府機關退休人員的退休金高于“第二軌”的事業單位退休人員，“第三軌”的企業職工則實行由企業和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統籌制度，享受的待遇低于上述兩軌。

養老雙軌制由來已久

同等學歷、同等技能甚至同等貢獻的人，僅僅是因為工作單位性質的不同，退休后就不能得到同等待遇。如此不公的“雙軌制”，究竟從何而來？顯然是制度設計。

建國伊始，養老雙軌制就已經存在。企業職工和公職人員依據不同制度，公職人員的養老待遇優于企業職工。1958年，《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規定》出臺，工人和公職人員的養老標準得到統一，養老雙軌制暫時退出歷史舞臺。

文革結束后，政府機構臃腫，干部老年化嚴重，1980年領導層決定建立老干部退休制度好讓他們盡快退休。從此，公職人員和職工執行不一樣的養老制度了。1980年9月《國務院關于老干部離職休養的暫行規定》頒布，1982年2月，《關于建立老干部退休制度的決定》出臺。至此，公職人員和職工的養老開始分道揚鑣。

1991年6月，國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，對企業職工實行養老保險社會統籌。此后，工人養老不再由國家全包。但國務院又規定機關事業單位不執行企業的養老保險制度，其養老保險制度改革由人事部負責，具體辦法另行制定。

1992年，原人事部就曾下發《人事部關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，通知上說：“機關、事業單位養老保險制度的改革，要貫徹黨中央、國務院關于‘按照國家、集體、個人共同合理負擔的原則，在城鎮各類職工中逐步建立社會養老保險制度’的決定精神，逐步改變退休全部由國家包下來的做法。”人事部還在云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省搞了局部試點，但最終改革以失敗告終。公職人員養老依然沿襲舊有制度，由國家全包。

1993年國務院頒布《關于機關和事業單位工作人員工資制度改革問題的通知》，實行職務級工資制，規定“離休人員，按離休前本人職務工資和津貼的全額發給”，同時規定實行新工資制度后離退休公職人員的退休標準：職務工資和津貼按國家有關規定打折扣后計發退休費，費用列入國家預算。該規定成為現行公職人員養老制度的法律基礎。從此，企業工人和機關事業單位人員養老又再被劃分為兩個世界。

根據統計，到2005年底，機關事業單位人員退休金平均高出企業職工兩倍多，如果算上津貼、補貼等等，差距更大。據媒體報道，2012年，職工與公職人員兩者之間的差距可達3倍之多。

公眾對養老金雙軌制怨聲載道，要求改革機關事業單位養老的呼聲日漸高漲。2009年，國務院重啟事業單位養老改革，在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市搞了試點。但是，這次改革僅向事業單位人員開刀，絲毫未觸及機關公務員。由于改革之后事業單位人員退休后的收入將大幅降低，改革遭到事業單位人員特別是知識分子的抵制。

讓人擔憂未來且影響當下

年初，在人民日報和人民網聯合進行的一次調查中，高達94%的網民認為養老制度實行雙軌制不合理。有網友指出，養老“雙軌制”，是社會不公的表現之一，造成貧富差距的原因之一。

養老，是民之大事，也是國之大事。它就像勞動者年輕時為自己的老年攢下資本，持續往一個共同的儲蓄罐中放錢，到了退休那一刻，就可以將這個儲蓄罐非常干脆地砸向地面、從里邊取錢。但現實的情況是，大家沒有按一樣的方式往養老金罐子里邊交錢，也沒有按一樣的方式從里邊取錢，公眾的安全感和政府的公信力，就因此缺失。

養老金雙軌，不僅影響離退休人員，更影響公眾當下的選擇，以及人力資源的配置和流動。甚至不少年輕人，判斷眼下工作好壞的標準，已經涵蓋了20多年后的退休金能有多少。養老制度的風吹草動已經進入了年輕人的視野。

去年，東北某省會城市招聘有事業編制的清潔工，結果招來了不少本科生、碩士生甚至博士生蜂擁報名。這些年輕人放棄了專業，放棄了夢想，放棄了職業規劃，只為得到一個事業編制。許多人說，職業發展、個人興趣都是浮云，穩定、能養老才是王道。

南開大學人口與發展研究所教授原新表示，如今年輕人在擇業中，重政府輕企業、重白領輕藍領、重城市輕農村等現象十分常見，“除了與就業環境、職業選擇、工資待遇等相關外，與雙軌制退休模式必然有關。”

去年，中國社會科學院社會學研究所發布的2011年《社會藍皮書》顯示，在對全國286個城市小學四年級和初中二年級在校生及其家長進行的調查中，25%的家長希望孩子成為醫生、律師、記者等專業人員；15%的家長希望孩子成為科學家、工程師；另有15%的家長希望孩子成為教師；選擇讓孩子當政府官員的占11.6%；而選擇讓孩子成為工人農民的家長僅為1.2%。

“鐵飯碗”的巨大誘惑讓越來越多的年輕人在找工作時把目光投向了更穩定、更保險的政府機關、事業單位，近年來不斷升溫的“公考熱”就是證明。

更嚴重的是，眼下的養老金雙軌制如果繼續下去，社會不公引發的風險除外，財政包養的行政事業單位人員會越來越多，而且因為老齡化的發展以及人均壽命的增長，造成財政不堪重負，甚至引發崩盤風險。

公眾盼望打破雙軌

日前有媒體披露，多部委與多套養老方案設計者們在為期兩天的閉門會議上就養老保障制度達成了多項共識。與會人士透露，目前，多方在頂層設計的規劃、養老制度的安排以及如何實現上述制度這三大問題上達成了方向上的共識，養老金并軌一事已基本沒有懸念，但具體的方案仍在討論中，相關政策何時出臺也無定論。

雖然只是一條籠統的消息，但還是給人很多期待，因為公眾盼望打破養老金雙軌制，已等了太久太久。

五年來，中央確定的五個省市的試點工作都進展不大。改革推進遲緩，并非僅僅因為“機關事業單位人員擔心待遇會降低”。中國人民大學教授、中國社會保險學會副會長鄭功成認為，“由于這一改革牽涉到事業單位分類改革、事業單位人事管理制度改革等多項制度變動，因此改革阻力和難度甚大，相關制度設計仍需磨合、完善。”

還有，并軌不能簡單理解為“并入”，而是要統籌考慮養老金待遇差別、投資運營、城鄉差別、地區差別、轉移接續、退休年齡等問題，朝著一個各方面都能受益的、科學的方向改革和推進。

人力資源和社會保障部副部長胡曉義不久前介紹下一步工作重點，一是要改革機關事業單位養老保險制度；二是要完善社會保險跨地區轉移接續政策；三是要推進社會保險城鄉統籌。

早在今年夏天，胡曉義曾經表示，制度的最終統一，也就是“并軌”，這個大方向是明確的。

胡曉義表示，“并軌”的大方向是明確的。實際的推進，要考慮兩方面情況：一方面，機關事業單位現行退休養老制度已實行60多年，從以往的經驗看，對這類“老制度”進行徹底改革，必須是循序漸進的，才能實現制度的平穩過渡，減少社會震蕩。另一方面城鎮企業職工養老保險制度本身也需要繼續改革完善。

胡曉義說，國家已采取多種措施，積極推動養老“雙軌制”所導致的不合理差距問題的解決。一是連續9年提高企業退休人員基本養老金水平。對反映差別較大的企業退休高級職稱科技人員，在這幾年調整待遇的過程中一直給予傾斜。同時，對退休早、養老金偏低的高齡退休人員的照顧，已形成機制。二是推進事業單位養老保險制度改革試點。2008年國務院確定山西、浙江等5個省市開展事業單位養老保險制度改革試點。但事業單位分類人事制度、工資制度、財政體制改革與之緊密相連，需要同步推進。三是加快推進企業年金、職業年金等補充養老保險制度發展，進一步提高職工在退休后的生活水平。

的確，養老金雙軌制雖已“積重”，但絕非難返。辦法總比問題多。今天改革已進入“深水區”，十八大提出要以更大的政治勇氣來推進改革，還有消息稱十八屆三中全會將為養老制度改革定調。從這個角度考量，不難得出結論：養老金雙軌制是非改不可，早改早主動。

責任編輯 李娜