日本政策性金融體系發展改革的經驗、教訓及啟示

摘 要：日本政策性金融曾在支持日本經濟戰后重建，推動日本經濟實現趕超戰略中發揮了積極作用。但是，隨著日本民間金融市場的發展，原有政策性金融的職能、定位、業務范圍等均已不適應形勢發展的需要。日本政府為更好地發揮市場機制的作用，進行了兩次大規模的政策性金融改革。日本政策性金融發展過程中遇到的問題及改革思路和措施，對深化我國正在進行的政策性金融機構改革具有一定的借鑒和啟示意義。

關鍵詞：政策性金融 改革 啟示

日本政策性金融曾在支持戰后重建、實施“趕超戰略”中發揮積極作用。但是，隨著日本經濟結構調整、政府職能轉型以及國內民間金融市場的發展，原有政策性金融體系已顯不適，弊病逐步暴露。為此，日本政府于上個世紀90年代啟動大規模的政策性金融改革，總體思路是回歸政策性定位、堅持“官退民進”。但是，日本政策性金融體系存在的問題已是積重難返，導致后續改革成本很高，本輪金融危機又進一步延緩了改革進程。本文對日本政策性金融的發展、改革進行了全面回顧和梳理，并從中得出一些啟示。

一、日本政策性金融體系的特點

（一）種類繁多

“二戰”后，日本政府為促進經濟崛起而實施“趕超戰略”，并制定了相應的產業政策。為配合產業政策，日本政府幾乎在每一個需要扶持的領域都設立了對口的政策性金融機構，包括進出口、基礎產業與基礎設施建設、民生及住宅、醫療、環境衛生、農林漁業、區域振興開發，等等。到20世紀80年代，日本形成了覆蓋全面的“三行十庫”政策性金融體系。

（二）規模較大

政策性金融在日本金融市場中所占份額較大。20世紀90年代初，政策性金融體系發放的信貸量約占日本國內信貸總量的1/3，僅次于城市銀行。1964年，日本政策性金融機構貸款余額占GDP的比重不足10%，2004年上升到18%，高于其他發達國家（美國5.4%，德國6.8%，法國8.7%）。

二、日本政策性金融發展過程中出現的問題

（一）不適應經濟結構的調整

日本幾乎每一個需要扶持的領域都對應設立政策性金融機構，最終導致機構龐雜。隨著經濟發展，日本的產業結構發生了深刻變化，集中體現在結構升級，原有的政策性金融格局與之不適應。此外，政策性金融機構之間的業務也出現交叉和競爭，需要重新調整。

（二）治理結構不完善導致經營不善

日本的政策性金融機構一直沒有建立規范的公司治理結構，政府部門的行政干預比較明顯，內部缺乏有效的制衡約束機制，同時也沒有建立基于市場化運作的風險評價與控制體系，導致運行效率低下，經營情況不斷惡化給財政造成較大負擔。據統計，2000-2004年間，日本中央財政為農林漁業金融公庫注資2922億日元填補赤字。

（三）對市場構成“擠出”效應

隨著民間金融的發展，資金供求關系由短缺轉向過剩，政策性金融機構與民間金融機構業務出現交叉和競爭，政策性金融機構的導向作用下降，但政策性金融機構的信貸規模并沒有降下來。政策性金融機構市場份額大且有財政補貼，很大程度上影響了民間金融的發展。國際清算銀行認為，日本銀行業盈利水平低的一個重要因素是“來自政府金融機構的激烈競爭”。

三、日本政策性金融改革的主要內容及評價

（一）第一輪改革：精簡機構、“合并同類項”

1999年啟動的改革主要是精簡機構，減少政策性金融機構數目。如將日本開發銀行和北海道東北開發公庫合并為日本政策投資銀行；將日本進出口銀行和負責政府開發援助貸款的海外經濟協力基金合并為日本國際協力銀行等。通過這次改革，日本政策性金融體系由之前的“三行十庫”整合為“兩行六庫”。這次改革的重點是整合機構，合并了具有類似職能的機構，并沒有解決日本政策性金融機構存在的深層次體制、機制問題。

（二）第二輪改革：重新定位、堅持“官退民進”

從2002年開始的改革將政策性金融功能做了嚴格限定：為支援中小零星企業、弱勢群體籌集資金；獲取重要的海外資源，確保國家的國際競爭力；開展日元貸款（兼有政策性功能和援助功能）。同時，堅持“高效率小政府”，繼續縮減政策性金融規模，不再增加新的財政負擔。根據新的功能定位繼續推進組織機構調整。此輪改革強調“官退民進”、“民間能做的事交給民間”。對政策性金融的功能重新定位，突出強調填補市場空缺和提升國家競爭力，使政策性金融回歸本位。

（三）最新動態：政策性職能進一步強化、民營化進程局部暫緩

金融危機期間，日本有關政策性金融機構積極發揮作用，政策性職能進一步強化，如日本政策金融公庫承擔穩定國內金融市場的職責，國際協力銀行通過海外金融機構為日本海外企業緊急融資，日本貿易保險公司追加160億美元責任額度為日本出口和海外投資提供保險支持。期間，日本政策投資銀行（DBJ）圍繞危機開展一系列投融資活動，鑒于DBJ發揮的積極作用，日本政府推遲了其民營化時間，在2014年之前，政府持有DBJ的股份不低于1/3，條件具備時再逐步減持股份。

四、對我國政策性金融改革發展的啟示

當前，我國政策性金融機構正處于深化改革的關鍵期。日本政策性金融發展中出現的問題我們應該引以為戒，其改革的相關經驗和做法也值得我們借鑒。從日本政策性金融的發展改革中我們得出一些啟示：

（一）辯證看待政策性金融與商業性金融的關系

政策性金融應定位于彌補市場失靈，而不應替代市場。但是，日本政策性金融對經濟的介入程度過深，這在很大程度上抑制了民間金融的發展，扭曲了金融資源配置。目前，我國金融領域存在的部分市場失靈恰恰是市場沒有充分發展的結果，一些通過政策性金融發揮作用的領域事實上可以通過完善市場機制來實現。如果不去積極培育和發展市場，而以彌補市場失靈為由大力發展政策性金融，則是本末倒置。因此，需要辯證地看待市場失靈、市場發育與政策性金融的關系。當務之急是進一步深化金融體制改革，破除行業壟斷，提高金融業市場化程度，在此基礎上，再穩妥發展政策性金融。

（二）適時調整政策性金融機構業務邊界

政策性金融是政府為實現特定政策目標而采取的特殊政策安排，其職能具有“階段性”特征，政策性金融機構的業務邊界也應隨著職能的調整而調整。一是與商業性金融機構的業務邊界需要動態調整。商業性金融機構有能力和意愿承辦的業務，政策性金融機構應適時退出，不與之競爭。同時，政策性金融機構要根據經濟社會發展需要，適時拓展新的政策性業務領域。二是避免政策性金融機構之間業務交叉重疊。否則，政策性金融機構之間會產生不當競爭，降低政策效果。

（三）建立政策性金融機構治理架構

缺乏規范的公司治理架構是造成日本政策性金融機構風險控制不力、壞賬大量增加、難以實現可持續發展的重要原因。在深化我國政策性金融改革過程中，應建立規范的政策性金融機構治理架構，在合理界定政府與政策性金融機構責權利邊界基礎上，構建不同層級的事權劃分與決策機制，建立具有部際協調職能的董事會制度。其中，事關國家利益的重大項目由國家決策；一定規模以下的項目由董事會決策；管理層負責日常運營，董事會可根據需要將部分職權授權管理層，以提高決策效率。

（四）探索建立政策性金融發展評估機制

政策性金融服務具有特定政策目標。因此，需要對照既定的政策目標定期對其發展情況進行評估，檢驗政策執行效果。我國自1994年成立專門的政策性金融機構以來，政策性金融業務取得了長足發展，但也出現了與商業性機構不當競爭、業務規模擴張過快、風險隱患不斷累積等問題。因此，需要從國家層面定期對政策性金融機構的履職情況、業務邊界、風險控制、與商業性金融的競爭關系等，進行全面系統的評估。根據評估結果ZXVfm8e1kJ14g17Hj0RJzA==對政策性金融的職能、定位、業務范圍、發展模式等進行必要的調整，及時糾正發展中存在的問題，使政策性金融能夠“與時俱進”。

（五）推進政策性金融立法

對政策性金融立法是國際普遍做法。日本通過立法對政策性金融的職能、定位、監管等方面做出了明確規定，其改革也依法進行。我國政策性金融的發展和改革是在立法缺失的情況下摸著石頭過河。部門規章及章程是指導和規范政策性金融機構的主要依據，雖具有靈活性，但一定程度上也缺少制度的穩定性和連續性。今后，在完善我國政策性金融體系過程中，應盡快建立相關法律，通過立法形式對政策性金融機構的職能、定位、治理結構、業務范圍、監管體系等做出規定，將政策性金融的發展納入法治軌道。

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（責任編輯：康偉）