中國高速公路的發展歷程及其管理體制的分析

一、中國高速公路的發展歷程

（一）設想階段

1958年公路計劃體制下放后，經濟干線公路建設基本處于停滯狀態。到20世紀70年代，部分干線公路交通堵塞、通行不暢的問題日益突出。在1970年交通部編制的公路科技發展規劃中就提出了要在北京、天津、塘沽之間修建高速公路，由于當時人民小農經濟思想的落后和技術資料的不足，高速公路一直處于設想階段。1975年，交通部為借鑒國外經驗，盡快改變我國公路的落后面貌，組成公路考察團赴日本進行考察。但由于全國又突然開展了“反擊右傾翻案風”，我國高速公路建設未能列入日程，然而技術準備工作卻從此開始。不久，由公路局和公路設計院組織翻譯整理的高速公路技術資料，以《國外公路》?？男问匠霭妗＿@為中國以后的公路建設奠定了技術基礎。

黨的十一屆三中全會后，國內形勢發生了重大轉折，工作重點開始轉移到經濟建設方面。1978年春，時任交通部長的葉飛率團赴北歐訪問，他目睹了歐洲高速公路在集裝箱運輸和港口物資集散方面的重要作用，回國后要求公路局立即進行京津塘高速公路建設的準備工作，并設想在二三年內建成。公路局組織設計、科研單位在京、津、冀三省市的配合下，開始了京津塘高速公路的勘測設計工作。但由于領導機關認識不統一，資金不落實，我國第一棵高速公路幼芽又半途夭折。

1982年黨的十二大以后，交通部和國內的一些進步人士建議修建高速公路的呼聲日益高漲，但有關部門的認識仍不統一。針對此情況，交通部門立即采取了有效措施。制定了大力進行宣傳、加緊進行技術準備、積極開辟資金渠道三項政策措施，并于1984年12月經國務院常務會議討論批準，自1985年起實施。從而為日后我國高速公路的發展創造了有利的政治條件。

（二）初期建設階段

1984年6月以一級公路的名義修建的沈大高速公路（沈陽——大連）正式開工，但遼寧省一直沒有放棄修建高速公路的目標，從技術上做好了隨時改為高速公路的準備。滬嘉高速公路長18.5公里，符合20公里以內省、部級可以審批的規定，經研究由上海市立項，交通部給予資金補助和技術指導，于1984年底動工興建。這期間京津塘高速公路也獲準利用世界銀行貸款修建，但還要按規定程序，進行財務分析，重報設計任務書，經有關部門論證、評估、審批，短期內不能開工（實際開工日期是1987年12月23日）。于是廣佛、西臨高速公路，也用滬嘉高速公路的辦法，于1986年開始建設。而北京一石家莊、合肥一南京、武漢一黃石、貴陽一黃果樹、濟南一青島、成都一重慶、?？谝蝗齺?、南昌一九江、哈爾濱一阿城等高速公路，都是先以汽車專用公路的名義開工，后來陸續改為高速公路的。

1988年10月31日滬嘉高速公路建成通車，從而結束了中國內地沒有高速公路的歷史。同時，中途獲準修建的沈大高速公路，也于同年10月建成沈陽至鞍山和大連至三十里堡兩段，共計131公里，十一月初正式通車。直到1990年沈大高速公路終于全線建成通車，后被譽為“神州第一路”。上述高速公路的通車，使許多人對高速公路有了感性認識，社會反映良好。從此中國人民對建設高速公路的信心倍增，為我國高速公路的建設打下了群眾基礎。

（三）高速發展階段

上世紀90年代開始至今，我國的高速公路建設進入了高速發展階段，建設投資數量之大，開工項目之多，舉世矚目。“八五”期間建成通車的高速公路年平均為324公里，“九五”前3年達到年均1372公里。我國相繼建成了沈大、京津塘、濟青、成渝、廣深、京石、滬寧、太舊、柳桂、吐烏大、滬杭、廣佛等一大批重點的高速公路工程，初步緩解了中心城市之間交通擁堵的“瓶頸”問題。到1998年年底，我國高速公路通車里程達到6258公里，躍居世界第8位，在建高速公路項目總里程12600公里，取得了舉世矚目的成就。1999年全國高速公路總里程突破1萬公里，接近世界第三水平。2000年，國道主干線京沈、京滬高速公路建成通車，在我國華北、東北、華東之間形成了一條快速、安全、暢通的公路運輸大通道；到年底全國高速公路總里程達1.6萬公里，居世界第3位。2001年，近代史上就有“西南動脈”之稱的西南公路出海通道經過10多年的艱苦建設實現了全線貫通，西部地區從此與大海不再遙遠。到2002年底，我國高速公路通車里程一舉達到2.5萬公里，位居世界第2位。自2008年以來我國高速公路的發展更是突飛猛進，到2010年底，我國的高速公路總里程已超7.4萬公里。預計今年年底我國高速公路通車歷程將突破10萬公里，僅次于美國。可見我國高速公路建設發展之快。

二、中國高速公路管理體制

中國高速公路管理體制是在過去的幾十年中伴隨著高速公路建設逐漸形成的，并隨著時間的推移逐漸變得規范科學。但還存在著一些問題，并沒有形成一個法制健全、科學合理、精簡高效的高速公路管理體制。

（一）中國高速公路管理體制存在的問題

1.政企沒有完全分開

政企沒有完全分開直接導致了高速公路的經營缺乏活力。現在大多數高速公路公司制企業受政府行政職能部門管轄，將收入上繳行政部門財政，政府行政職能部門將管理經費進行分配后再按計劃下撥，高速公路公司并不是真正意義上的法人實體和利益主體。

2.管理機構重復，效率低下

我國高速公路建設的投資渠道和投資主體具有多元化特點，也導致高速公路管理機構具有多種性質，比如國有企業性質、有限責任公司性質、股份有限公司性質、中外合資性質，即存在“政、事、企”等多種管理主體。由此看來，完整的高速公路管理職能被分割開來，造成了我國高速公路采取多種管理模式，也不可避免地出現了多種部門，職責交叉，出現事故的時候各部門相互推卸責任，造成管理成本高、人員冗余、效率低下等現象。

3.法律法規體系不夠健全

我國高速公路的法制建設滯后于高速公路的設施建設，目前還沒有一套統一的專門適用于高速公路的法規條例，高速公路實施管理只能參考普通公路的管理法律和法規如《公路法》、《公路管理條例》、《道路交通管理條例》等。但是《公路法》關于高速公路路政執法管理方面的規定很少，另外《公路管理條例》和《道路交通管理條例》是分別由交通、公安兩個部門起草的，兩個部分分別對兩個《條例》具有解釋權，因此經常會造成交通部門和公安部門在高速公路交通安全管理上權責關系不清，執法職能不明，在一定程度上削弱了執法力度。

4.高速公路經營缺乏目的性

我國高速公路經營處于起步階段，對市場經濟體制下如何經營高速公路認識上不清楚，還處于摸索階段，因此在運作程序和方式上還具有很大的盲目性。目前政府對經營主體經營行為的監督管理還沒有特別有效的措施，對高速公路的經營缺乏目的性，調控手段成效也不大。

（二）中國高速公路管理體制存在的改進措施

1.實現政企分離

在高速公路管理中，應該采取管理、政企分開的措施。政企分離是指在高速公路的管理中負責高速公路管理事務的政府部門和企業各自發揮各自的作用。

政府部門的作用是對高速公路建設起宏觀調控作用，其具體的職能為制定高速公路發展規劃、政策法規、行業管理、政策引導等；集團企業公司則負責高速公路的具體管理經營，按照交通主管部門審批的經營范圍、經營期限、收費標準和服務質量要求，參與各企業的競爭，實現自我發展，實現高速公路的商業屬性，并接受專門管理機構的行政管理監督。

2.對高速公路經營企業進行股份制改造

許多發達國家都已經對高速公路經營企業進行股份制經營，或者實行特許經營，走企業化道路。我國可以借鑒國外的經驗，根據國家高速公路公司經營的實際情況，對高速公路經營企業進行股份制改造，實行特許經營。

股份制改造有利于所有權和經營權的分離，使企業成為真正的法人實體，使其適應市場經濟，提高其參與國際市場競爭的能力；可以建立多種籌集資金的渠道，得到足夠的進行高速公路建設的資金，并使其籌集資金的工作日趨符合市場要求；可以使高速公路的作用得以充分發揮?？芍獙Ω咚俟方洜I企業進行股份制改造，實行特許經營，對提高高速公路建設和管理的水平具有重要作用。

3.健全法制

我國高速公路管理體制出現許多問題的重要原因之一就是法制建設相對滯后與高速公路的建設。中國現在雖然已有一些關于的公路的法律法規，不但本身存在著許多相對于發達國家公路法律的不完善之處，而且并不是專門適用于高速公路管理。

為了盡快制定出適合中國國情的高速公路法律體制，應該充分運用法律、經濟和行政手段，對現有的關于高速公路管理的法律法規進行調整，將高速公路建設中的各種關系進行協調，使其達到一致。然后通過立法的形式，確立高速公路管理的各種法律法規，推動中國高速公路管理法制的健全。

4.加強政府宏觀調控

市場經濟體制下政府的主要作用就是對國家經濟活動進行宏觀調控，而高速公路建設是基礎設施的一個重要組成部分，因此對它的調控是十分必要的。政府對高速公路建設進行宏觀調控是指政府運用經濟、法律和必要的行政手段，對高速公路行業的發展、運營以及管理等方面進行監督和指導。

政府應加大對高速公路建設的宏觀調控力度，這是因為相對于其他的行業，高速公路行業具有基礎性、公益性以及自然壟斷性等特點。宏觀調控的目的是起到高速公路經營機制的市場自我調節功能與政府的宏觀調控相結合的作用，進而可以使高速公路的商品屬性得到充分發揮。

（責任編輯：張莉莉）