城鄉一體化的中部路徑

“實現城鄉一體化，建設美麗鄉村，是要給鄉親們造福，不要把錢花在不必要的事情上，比如說‘涂脂抹粉’，房子外面刷層白灰，一白遮百丑。不能大拆大建，特別是古村落要保護好。” 中共中央總書記習近平在湖北省鄂州市長港鎮峒山村視察時，對城鄉一體化試點提出了新的要求。

在全國各地大力推進城鎮化、實現城鄉一體化的同時，空城或者“面子工程”亦不斷涌現。那么，中國到底應該如何實現城鄉一體化？具體步驟又該如何推進？

在中國農村研究院院長徐勇看來，城鄉一體化需要在城鎮化的背景下去觀察。城鎮化是指農村人口轉化為城鎮人口的過程，城鄉一體化則是實現城市和鄉村的共同發展。在實現城鎮化過程中，雖然人口以及資源等向城市集中，但不能以拋棄和犧牲農村發展為代價，所以需要一體化發展，讓農村居民可以享受跟城里一樣的公共服務。

也就是說，城鄉一體化不僅包含城市內農民工能夠受到公平待遇，亦包含農村居民享受類似城市的公共服務。同時，也有更多的生活來源。只有如此，才能真正實現中國美麗鄉村。

本刊比較重點分析湖北鄂州、河南舞鋼兩地不同的推進模式，探索城鄉一體化路徑。

鄂州：公共服務升級

鄉村新面貌

連接湖北省鄂州市和長港鎮的是一條公路，名為汽李線，兩邊郁郁蔥蔥的梧桐樹，遠遠望去，構成梯形的描邊，猶如置身畫卷中。

這條路被胡紅衛稱之為“鄂州最美鄉村公路”。胡紅衛是長港鎮文化站站長。 每天，他都會沿著公路騎電動車從市區趕到長港鎮上班。50分鐘的車程，行人、綠樹、朝陽、晚霞，讓他深深地愛上這條連接城鄉的道路。

日復一日。這樣的生活已經過了三個年頭了，現在的胡紅衛在汽李線騎車時仍會禁不住向周圍望去。

“你看，那是葡萄園，那邊是杜山鎮……”絲毫不掩濃濃的自豪鄉情，似乎這里有著看不盡的風景。

30歲出頭的他在外面闖蕩了幾年之后，回家參加了家鄉事業單位考試，從此開始了另外一種還算安穩的生活。

每天，他都背著一個相機，到各個村子走街串戶，了解情況，并記錄工作日志。對他來說，鄂州鄉村的改變，就像童話電影一般色彩鮮明：村里那口老古井，村落中的土砌房，塵土飛揚的鄉村道路，幾年不見，一切都不同了。

而今，他對農村有了新感受：4個農村新社區如同明珠一樣鑲嵌在汽李線上，白墻黑瓦質樸純真的路口社區、宛如一座小城的東港社區、風景如畫古色古香的峒山社區、洋氣十足的六十社區……它們具有城市建筑的形態和功能，卻遠離都市喧囂。在汽李線的牽引下，這里一改傳統鄉村的貧窮形象，成為鄉村一道美麗的風景線。

胡紅衛眼中的新農村，正是鄂州市試點城鄉一體化五年帶來的改變。

鄂州，國土面積不足16平方公里，人口僅107萬的一座小城，卻在進行著多個項目的改革試驗，成為湖北省乃至全國重要的改革試點區。

2008年，鄂州推出“全域鄂州”城鄉一體化建設體系。如今5年過去了，鄂州市在新型城鎮化建設中也摸索出有關政府、市場、群眾之間一些規律性、可借鑒的經驗。

農民變居民

沿著汽李線一直向前，便是長港鎮推進城鄉一體化的代表性社區——垌山社區。

僅從其外表，你絲毫無法想象這個社區所坐落的地方是一個山村。不過，最能代表它特殊之處的并非其水墨畫般的外表，而是同時推進的公共服務。三級垃圾處理體系便是其中一項。

尹碧紅，垌山社區保潔員。下午三點多，她剛剛準備要清理路邊的雜草。

尹碧紅負責清理各戶門前的垃圾，并統一收集到垃圾處理池。處理池大概十幾個立方米，旁邊附有電動操作臺。當池內垃圾已滿時，垃圾經壓縮后一起導入拖車內，再由拖車統一集中到鄉鎮上統一處理。

“整個垃圾池可以裝約2噸重的垃圾，拖車來的時候不定，根據池內垃圾量而定。”尹碧紅說。

垃圾收集處理系統，是鄂州2012年9月開始實施的城鄉一體化的一個環節。現在，鄂州市每個村民小組均設置了1-3個垃圾收集點，每個鄉鎮建設有至少1個壓縮中轉站，通過“村組收集、鄉鎮清運、區級轉運、市級處理”的運行機制，解決農村垃圾亂倒、垃圾不規范處理等問題。

“以前鄉村的衛生環境不是很好，是因為沒有管理，現在鄂州的整個鄉村都很干凈。”走在村子里，村民對鄉村衛生環境的改變比較滿意。

類似配套公共服務正在鄂州逐步推進，其中包括率先實現供水一體化、城鄉電網改造升級等，已建成7個電氣化鎮和90個電氣化村，推進電話、電視、互聯網三網融合，廣播電視綜合覆蓋率達到90%，有線電視通村率達到95%；城市天然氣管道向村鎮延伸，農村燃氣使用率達到50%以上。

網格化管理

除了硬件支持，村內軟件服務也頗具特色。

業界曾有句評論：“網格化管理，城市看宜昌，農村看鄂州。”

姜靜是峒山村的網格信息管理員，接到村內網格員傳來的信息后，她負責將信息上傳和更新，和村內的網格員相互配合。

“你看，點開這個，就是各個成員的詳細信息，陳力華（化名），男，53歲……”打開一條人員信息，上面顯示了對方以及家庭的詳細信息。

系統內詳細錄入了村內每個家庭的統計情況，包括個人信息、家庭住址、是否為流動人口等等。“這主要是對村內人員進行集中性的信息管理。在遇到變化時，我們也會及時地進行錄入和更新。”姜靜說。

網格化管理系統，一端連著鄉村，另一端則連著城市。

所有的信息都將集中到鄂州市網格管理中心。從這里，可以清晰地看到全市每家每戶的人口情況，各個城區，鄉鎮的街道以及商鋪等。同時，信息平臺也會實時更新各類事件的處理進程。

雨臺山社區寒溪小區的一個居民曾將垃圾扔倒在小區道路上，不僅嚴重污染小區衛生環境，也給居民生活和出行造成一定影響。社區內的網格員在工作巡查時發現情況后，迅速將該事件錄入系統并上報社區，再由社區聯系環衛部門，垃圾隨即得到了清理。

為了能夠及時處理信息，主城區網格員和農村網格信息管理員每人都配發了一部無線采集終端，城鄉每個社區，村配發一臺專用電腦，及時采集錄入各類信息，僅就系統開發以及設備配置就投入近百萬元。

目前，整個信息平臺已導入公安、房產、工商、規劃、消防等部門信息，推動相關部門信息資源的融合共享，將網格化管理與村民自治結合起來，建立了上下聯動的新機制。鄂州正在形成“城鄉一體化、社區網格化、管理信息化、服務多元化”的社會管理格局，涉及行政審批和服務的33項職能都直接“下沉”到了農村社區。

也就是說，在全國很多地方只有在城市才能享受到的各種行政服務，如今在鄂州市的農村也能很方便地實現。

家門口就業

享受跟城里一樣便捷舒適的行政服務，這只是“鄂州模式”的一部分。要想城鄉一體化發展，村民還得有持續收入的來源。

陳正華是長港鎮峒山村張溝隊村村民，將自家的5畝土地流轉出去后，開始了在家門口打工的新生活。他的地是被武漢市鑫興達園林綠化工程有限公司所流轉的。由于工程所需，公司經常需要購買苗木，經過考察，公司決定在鄂州建立自己的苗木基地，在峒山張溝隊村流轉土地約300畝，長期用工30多人。

陳正華就是在家門口的園林基地打工。除了平時工作，他還負責組織基地的其他工人勞動，工資也相對較高，每個月可達3000多元。“工資發得都比較及時，收入也比以前多了。”陳正華表示。

由于長港鎮所有土地均為國有土地，農民承包時每年需要交135元的租金。土地流轉時，公司會按照比例給予農民一次性補償，并在此后每年向村里繳納土地租金。村民一方面可一次性獲得補償費用，另一方面還可選擇在苗木基地打工，每月工資有2000多元。

而村內其他閑散勞動力的收入來源，要么靠打零工，要么去基地當短期工。某種程度上說，鄂州鄉鎮目前的產業規模仍然無法消化所有農村勞動力。

做大做強工業，突破性發展現代服務業以及加快發展生態農業，正是鄂州城鄉一體化在發展產業方面的努力方向。只有產業作支撐，村民的生活水平才能不斷提升。

“我們正在加快生態農業的發展。”鄂州市委宣傳部有關負責人表示，他們正按照生態農業的發展定位，把生態的概念融入農業生產全過程，形成生態農業投入品生態標準、生產過程控制標準、產品質量檢驗檢疫標準，圍繞生態農業構建服務體系，形成鄂州農業綠色、有機產品品牌。并堅持以增加農民收入為核心，做大做強水產、糧油、林果、蔬菜等支柱產業。

借船出海

據鄂州市統計局數據顯示，2012年，以城鎮常住人口計算，鄂州市城鎮化率達到62.9%。在鄂州市政府看來，新型城鎮化的核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福人民群眾。

不過，何以評價城鎮化率？何以衡量城鄉一體化？或許亦有不同標準。

“坦率地講，鄂州的城鎮化程度還不夠高。”徐勇直言，鄂州還不太像城市，其集聚效應、輻射效應和帶動效應還不夠，有小馬拉大車的感覺。

盡管鄂州在城鄉公共服務方面走在前列，但其產業帶動農村發展的能力還不夠，土地集約利用效率并不高。徐勇認為，城鄉一體化說到底是要花錢的，那么錢從哪里來？這就需要靠工業化、城鎮化。如果工業化、城鎮化程度不高，城鄉一體化要么帶動不了，要么只是帶得動一時，卻無法持續。

在他看來，鄂州市是在中等城市的基礎之上建起來的，但僅僅靠鄂州市一個城市很難帶動整個鄂州的農村發展。

“鄂州需要借船出海。”徐勇表示，鄂州要充分利用“1+8”城市圈，發揮大武漢的帶動作用。鄂州的城鄉一體化還可以擴大，不僅僅只依靠鄂州一個龍頭城市，還要借力武漢這艘大船。

鄂州區位條件優越，素有“楚東門戶”之稱，是國家二類對外開放城市，與武漢城市圈核心城市緊密相連，三江港區則是武漢新港核心港區。另外，全球最大的電子商務巨頭亞馬遜以及中國電商龍頭企業唯品會也相繼落戶鄂州。

這些都表明，鄂州的發展還是有很大潛力的。根據鄂州市政府提供的資料顯示，鄂州市也正積極圍繞構建新型城鎮體系，優化重大產業布局，推動生產要素向重點發展區域集聚，加快壯大產業規模。

舞鋼：興產業扶創業

不同于鄂州的城鄉一體化主導式推進模式，位于河南省中部的舞鋼市則在產業助推城鄉一體化方面有著鮮明的特色，其邏輯性的推進體系也自成一體。

用中國農村研究院的總結來說就是：離土不離鄉，上樓先就業。

該研究院認為：舞鋼按照農民“離土不離鄉，就地城鎮化”的原則，構建了市、鎮、農村社區三級新型城鎮化體系，以新型城鎮化為引領，以多元就業為主線，通過立家業、興產業、扶創業和保就業等辦法，著力推進新型農村社區建設。這種模式不僅實現了人口聚居、服務延伸和城鎮發展，而且取得“耕地沒減少、糧食沒減產和農民沒失業”的階段性效果，其做法和經驗值得借鑒。

但舞鋼的城鄉一體化模式也不是沒有短板。其問題在于，上樓的農民就業創業資本如何解決、個人化經營方向性如何確定等等。

移民村的新生活

舞鋼市尚店鎮瑞祥中心社區，位于舞鋼市西南15公里，是該市規劃建設的17個新型農村社區之一，也是依托南水北調丹江口庫區移民工程建設的一個新型農村社區。

瑞祥屬于“園區帶動型”試點中心社區。記者來到這里時，正好碰到社區大門口聊天的楊豐閣，健談、直爽。

打量了一下調研的人群，她心直口快：“你們是來調研的吧，到家里來喝碗水吧，前不久還有個清華調研團隊也來俺們這里。”

楊豐閣原是湖北省丹江口盛灣鎮姚營村村民，三年前因南水北調工程建設，整村搬遷，共330戶，1419名移民搬遷至此。

搬來新社區的村民，按照政策會給予每平方米530元的賠償款，楊豐閣共得到四萬多元。除此以外，移民第一年還享有每人1200元的生活補助，之后則是享有20年每年每人600元的生活補助。

但這并不能解決生活的根本問題，以后如何生存？

剛來這里的時候，頗具女干部風范的楊豐閣為了找活兒干，曾輕信外地的招工信息，帶領村子13個人去干活，不料公司不按照承諾給錢，來回折騰幾次，楊豐閣覺得這樣下去不行。

咽不下去這口氣，別人不講信用，那就自己找事做。

楊豐閣的家正好在瑞祥社區大門口不遠處，鄰近主道。去年三月，她將自家改成了一個小小的棋牌室，娛樂消費兩不誤。“我腸胃不好，不能下地干活，就干這個賺點錢。”她說。

現在她已經完全適應了這里的生活，甚至口音都和本地已無差別。“生活基本上都穩定了，連婚嫁都融合到了當地，俺們這里本地媳婦差不多就有三十多個了。”楊豐閣說。

而楊豐閣自家的7畝田地，大部分流轉給了當地涉農企業瑞祥公司，并以畝產350公斤小麥的市場價獲得土地流轉賠償，大概每人1000多元。

說起瑞祥公司，這跟楊豐閣的關系可大了，兩個親戚都在公司里上班，而社區還有七八十人都在公司里打工。

“小孩他倆叔都在瑞祥公司，老大兩口在豬場，每個月得七八千元。老二做廚師，工資待遇也不錯，3000元左右。” 楊豐閣口中的瑞祥公司，指的是河南瑞祥農牧股份有限公司，社區名字也由此而來。

企業型社區

瑞祥公司是一家以生豬養殖為主，集畜禽繁育、綠色農業生產、農業觀光等為一體的大型綜合企業。2010年，瑞祥開始主動把企業發展與新興農村社區建設有機結合，探索建立了以循環畜牧經濟為基礎的發展模式。

隨著移民村的搬遷，瑞祥公司也參與了“千企搬遷千村”的活動，以建設高效農業示范園為載體，把社區農戶的近2000畝土地進行流轉，共向社區支付土地流轉補償金約140萬元。

瑞祥這么做，一方面流轉土地可用于現代生豬養殖擴大規模和高效農業示范園區建設，另一方面，其產業也可與社區進行對接，形成對社區農戶的利益“反哺”。而土地流轉后的社區勞動力則可優先安排在公司就業。如每年不同季節瑞祥會安置社區勞動力到養殖場、沼氣發電站、農業園區、后勤等部門工作，其中長期工每人每月基本工資則可達2500元左右。

為改善基礎設施和群眾生活條件，公司還出資為社區修了東西方向的兩條主干道，并進行綠化美化，建成了園林式的新型農村社區。此外還鋪設了2200米專用沼氣管道，免費向330戶居民供應生活用氣，日供應量達到500立方米，社區群眾年可節省燃料費90多萬元。

“原來豬糞污染的問題非常難辦，現在既解決了污染問題，也為居民提供沼氣使用，形成循環利用。” 舞鋼市土地流轉服務中心主任劉廣申表示。

瑞祥社區依托涉農龍頭企業，發展高效農業，同時在社區內居民在收取土地流轉的固定收入基礎上，還轉化為農業工人，增加了工資收入。而瑞祥公司也實現了自身的增利。

“現在我們正計劃投資4.7億元，籌建20萬頭生豬養殖基地和30萬生豬屠宰項目，兩個項目建成后可提供3000個以上就業崗位。”瑞祥公司副總經理邵好禮說，公司還計劃再流轉周邊小黃、韓洼等行政村1萬畝地，建設萬畝高效農業示范園，帶動群眾共同致富。

除了這種依靠大型企業建設中心社區的模式，舞鋼市還規劃設計了城鎮輻射型、遷村并點型等新型農村社區，包括新型工業帶動型、新型商貿流通型、新型旅游服務型等另外三種不同的社區模式。

例如遷村并點是將環境較差、交通閉塞、發展相對滯后的山區及偏遠村莊，整合建設成中心社區，節約的土地則集中連片用于中藥材種植，林果業等特色農業發展，引導農民發展旅游業和旅游服務業。

試水家庭農場

來自中國農村研究院對舞鋼的一份調研報告認為，新型農村社區建設為農民從事第二、第三產業奠定了基礎。舞鋼市一方面積極培育社區產業，另一方面大力扶持農民自主創業，構建了多元就業體系。

2013年中央一號文件提出，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉。“家庭農場”的概念也首次出現在中央一號文件中，這讓一些種糧大戶對前景有了更多的信心。

“我看過那么多家庭農場，感覺只有這個才是真正的農民家庭農場。”河南中泰農業技術咨詢有限公司董事長張朝陽表示。讓張朝陽佩服的是一個叫王東海的農民，50歲不到的他，如今已經是個1歲娃娃的爺爺。

2006年之前，王東海還是個收廢鐵的老農。了解到關于土地流轉的政策后，通過親朋好友以及鄉里鄉親的勸說，王東海便流轉了500畝土地。

頭三年，王東海只是種玉米和小麥，但種糧看天收，市場行情也一般，即便是行情好的時候，每年也只剩下十一二萬元。

王東海想要轉變經營思路，種什么好呢？“我開始也不知道種什么，就想試試種煙葉，這個市場好一些。”從2012年開始，王東海開始種煙葉，收入也有了大幅度提高，每年能有40萬元的收入。從那以后，他對于規模化經營有了更大的信心，開始著手“三不管”地帶共500畝土地的開發。

他把在外學習數控的兒子喊回來，并讓其專門學了一年的農機，家里的其他人也被他叫到農場幫忙，全家大協作。

“我負責籌集資金，兒媳婦管賬，兒子則負責帶領大家干活，孩子兩個舅舅也來了，我老婆則一方面帶孩子，一方面也到地里幫忙。”王東海說，他之所以有如此大的動力和信心做這件事情，主要源于兩個方面。 “一方面是之前種煙葉有了起色，致富的動力更加強烈，另一方面是看好國家對家庭農場的鼓勵。”

資金與信用難題

盡管王東海看好家庭農場，但隨即問題也來了：500畝土地平整與開發、購買果樹苗，以及請人工等都離不開資金，錢從哪來？

“我們這里有農行、農村信用社以及中國郵政可以提供貸款，但農行離俺們太遠，信用社貸款的門檻又太高，我只能先從中國郵政貸了40萬元。”通過貸款和借款，王東海籌到了100萬元。他想先把事業做起來。“只有我自己做起來了，大伙才會對發展有信心。”

只是每月28日四五萬的等額還款讓他愁得不行。“現在每個月壓力都很大，只能拆了東墻補西墻。”王東海很無奈，農業生產季節性很強，時候不到，回款也拿不到，但銀行還款時間并不會為此更改。 “現在，很多農業補貼都是撒胡椒面的形式，種糧大戶基本都無法享受到，其實俺們也不是需要補貼，只要能夠讓現金流正常運轉，土地規模化經營就會好很多。”王東海說。

面對王東海的無奈，徐勇認為這需要政府發揮作用，讓金融政策更多向農民傾斜。例如一些政策性銀行可以給予更多的補貼，提供無息、低息，或者貼息貸款。 “但這種事城市商業資本并不感興趣，由誰來做好事呢？需要政府來做，由政府貼補銀行，再由銀行支持農民。”

不同于王東海的貸款難題，家住舞鋼張莊社區的張云遇到的是另外一些苦惱。

“我妹妹之前搞規模化經營，她流轉了200畝地，但發現基本上賺不了什么錢。”張云說， 困擾她妹妹的難題是不知道種什么，以及種了之后往哪里銷售。

“以前也有大戶過來收，但是咋說呢，沒有信用，比如說好收購價是每斤1元，結果等生產出來后，市場價格變了，大戶就不收了。”張云問：“不知道現在有沒有什么信用制度？哪怕有個收購范圍也好，比如能否在8毛到1塊1之間就進行收購？”

信用問題讓農戶頭疼，讓收購方也頭疼。

舞鋼市八臺鎮金土地林果示范中心是中國最大的豫黃梨種苗培育基地，專門培育有豫皇梨（晚秋黃梨）。在成立自己的林果示范中心之前，總經理王書奇也曾經嘗試過“公司+農戶”的模式合作育苗，自己則進行收購。

“以前也試過收購的形式，但發現合同根本就不起作用，本來說好的價格過來收，如果別人的收購價格高，農戶就賣給其他人了。”王書奇說，不僅存在農戶不講信用的現象，的確也有一些收購大戶不講信用，到了該收購的時候，卻因市場行情不好無法承擔收購成本等問題。“這個問題很難解決，因為做生意必須要講信用。”

“實現城鄉一體化，一方面需要政府政策和資源更多向農村傾斜，讓農民獲得更多支持，另一方面則需打破歷史上存在的城鄉二元體制，促進城鄉生產要素的流通，讓失地農民有資本創業或者去城市生活。在整個過程中，農民利益則給予特殊保護。”不過，在徐勇看來，對農戶來講，合同意識的建立需要時間來適應，但這可能需要一個過程。

避免空心城鎮化

當前，按照“規劃先行，就業為本，群眾自愿，量力而行”的原則，舞鋼市正著手推進城鄉一體化建設，進行了一城四鎮十七個中心社區的城鎮規劃體系，其中四個中心鎮全面啟動建設。

現在舞鋼市十七個中心社區中有14個已開工建設，已建成新居7286套，共8000多人搬進了新型農村社區。

那么農戶的就業問題如何解決？

在舞鋼市政府看來，農民才是建設新型農村社區的主體。農民到新型農村社區居住后，仍然可以從事農業生產，例如結合社區居民需求，因地制宜，在社區周邊合理規劃建設特色無公害種植、養殖園區等，愿意從事農業生產的，則可以在園區內承租種、養項目。 此外，舞鋼市也在積極引進大型現代農業項目，吸引中小企業進社區建廠，從而可合理設置就業安置區，使社區居民就近務工。

沒有產業支撐，新型農村社區就是無源之水，城鄉一體化也就無法推進。

中國農村研究院認為，新型農村社區建設不是簡單的人口聚集，更重要的是改變農民的生產方式，就業是居民集中居住后最大的民生問題。

“以前家里還養有牛羊，現在搬到這里來，牛羊也賣掉了，一年幾萬元的收入也沒了。以前家里燒柴火都不用買，現在也要交錢燒煤氣。”張云在社區開了家小超市，每個月收入一千多元。張云認為，來到新社區的確是好事，畢竟生活環境改善很多，只是希望能新辟收入來源。

中國農村研究院在舞鋼調研報告中提出，社區建設必須依靠社區原有的產業基礎，多方培育特色產業，把產業發展與社區居民轉產就業協調起來。這樣才可有效吸納社區居民就業，讓居民住得進、能就業、可致富，形成新型城鎮化的良性循環，規避空心城鎮化困局。（支點雜志2013年10月刊）