地方債市場(chǎng)改革需要放權(quán)

中國(guó)《預(yù)算法》第3條規(guī)定各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡；第28條規(guī)定地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制不列赤字。《擔(dān)保法》第8條規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外。

從法律上來說，地方政府本身是沒有舉債權(quán)的。但事實(shí)證明，地方政府依然可以各顯神通，使用各種障眼法繞開法律來進(jìn)行融資。融資方法之巧妙，融資手段之多樣，不得不讓人心存遐想。政府融資平臺(tái)貸款有些是有案可查的，至于那些無頭賬，又怎樣來弄清楚呢？

中國(guó)現(xiàn)今最大的問題在于地方政府擁有大量通過非正規(guī)手段積累起來的債務(wù)存量，要解決這一存量的隱性債務(wù)問題，最好的解決方式就是在嚴(yán)格地對(duì)既有存量進(jìn)行查證的基礎(chǔ)上，逐步將這些存量債務(wù)納入到地方債的體系中來。對(duì)于有現(xiàn)金流支撐的項(xiàng)目，可以繼續(xù)按照正常程序還本付息，對(duì)于那些現(xiàn)金流無法支撐還本付息的，需要通過財(cái)政支持的項(xiàng)目，可以在控制債務(wù)總量的過程中，通過發(fā)行地方債來置換銀行的貸款債權(quán)。這種地方債的發(fā)行模式很顯然是不能按照地方的發(fā)行意愿來實(shí)施的，而是需要財(cái)政部來對(duì)發(fā)行總額加以統(tǒng)籌安排，并通過財(cái)政轉(zhuǎn)移來加強(qiáng)地方政府的償還能力。

此外，現(xiàn)今中國(guó)的財(cái)政體制可將其稱為集權(quán)分散式財(cái)政體制。中國(guó)的地方稅雖然名為地方稅，但是在個(gè)稅征收以及稅率調(diào)整方面，基本沒有留給地方政府多大的空間。在地方舉債權(quán)方面，由于預(yù)算法的限制，地方政府也無法通過正常的渠道來發(fā)行債券。因此從個(gè)稅征收和舉債權(quán)上來看，中國(guó)的財(cái)稅制度是非常集權(quán)的。

可是，在預(yù)算之外，從地方政府依靠土地吃飯的土地財(cái)政模式，以及地方政府通過非正規(guī)模式舉債的債務(wù)模式來看，中國(guó)的財(cái)稅體系又是非常分散的。張五常教授曾在其著書《中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度》（2008）中指出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的重要原因在于向地方的分權(quán)。改革開放之后，中央向地方的“放權(quán)讓利”很大程度刺激了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雖然1994年以后，中央政府通過分稅制改革，實(shí)現(xiàn)了稅源的中央集權(quán)化，但同時(shí)又將土地管理權(quán)交給了地方，而將土地管理權(quán)下放地方這一舉措，又大大提高了地方政府推動(dòng)城市化的積極性。這種地方政府依賴于土地的發(fā)展模式，雖然帶動(dòng)了城市化的發(fā)展，但同時(shí)也給地方政府埋下了一顆定時(shí)炸彈。

對(duì)于中央政府來說，既不能影響地方政府自力更生、自主創(chuàng)新的積極性，又要規(guī)范地方的融資平臺(tái)，做好地方債務(wù)管理。因此，通過開放地方舉債權(quán)來逐漸替代現(xiàn)有的企業(yè)債市場(chǎng)是一個(gè)不錯(cuò)的政策選擇。最重要的是通過開放地方政府的舉債權(quán)，可以讓地方政府的債務(wù)逐漸從“隱性”走向“顯性”。地方債改革將成為新一輪財(cái)政體制改革的重要組成部分。

但必須強(qiáng)調(diào)，如果不能夠把存量的隱性債務(wù)總額搞清楚，就無法對(duì)地方債務(wù)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估。只有將這些一直以來隱性的東西拿到陽光下來好好曬上一曬，才能在新一輪的改革中做到心中有數(shù)。（支點(diǎn)雜志2013年10月刊）