美國(guó)財(cái)政懸崖無(wú)法“勒馬”

　　2013年世界經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)聚焦點(diǎn)放在了華盛頓。
　　2013年1月1日凌晨，美國(guó)參議院以壓倒多數(shù)通過(guò)了《2012年美國(guó)納稅人緩釋法案》（以下簡(jiǎn)稱法案）。法案隨即轉(zhuǎn)到共和黨控制的眾議院，在經(jīng)過(guò)緊急磋商之后，眾議院決定不提出修改意見而直接進(jìn)入表決程序。兩院的最終一致通過(guò)標(biāo)志著困擾美國(guó)2個(gè)月之久的財(cái)政懸崖紛爭(zhēng)取得暫時(shí)緩解，全球投資者松了口氣，股票市場(chǎng)隨即全線飄紅。
　　如果將這場(chǎng)預(yù)算紛爭(zhēng)看作一場(chǎng)大戲，這場(chǎng)戲只不過(guò)是唱完了半場(chǎng)，下半場(chǎng)會(huì)更驚險(xiǎn)、更扣人心弦，而且還可能不斷地有續(xù)集推出。
　　復(fù)蘇時(shí)期艱難的政策調(diào)整
　　所謂“財(cái)政懸崖”，是指美國(guó)將在2013年1月1日同時(shí)出現(xiàn)稅收增加與開支減少局面。
　　事實(shí)上，每當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入衰退時(shí)，美國(guó)政府往往會(huì)推出減稅政策增加居民可支配收入，拉動(dòng)需求。財(cái)政懸崖涉及的很多項(xiàng)目實(shí)際上都是經(jīng)濟(jì)衰退期間制定的刺激政策或救助措施，之所以稱為“懸崖”是因?yàn)榇笈呒械狡?，?duì)經(jīng)濟(jì)影響較大，需要廣泛的深入磋商。
　　比如收入稅優(yōu)惠是小布什政府在2001年衰退時(shí)推出的，它將富人稅率從39. 6%下降到35%，窮人稅率也下降了2- 3個(gè)百分點(diǎn)，這項(xiàng)優(yōu)惠在2010年到期，但當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)仍然很糟糕，因此優(yōu)惠延長(zhǎng)到了2012年底；社會(huì)保險(xiǎn)稅優(yōu)惠是2010年奧巴馬政府推出的，它將稅率從6. 2%下降到4. 2%；此外，政府還允許企業(yè)可以當(dāng)年提取50%的投資折舊，從而起到刺激投資的作用。
　　美國(guó)各州的失業(yè)救助通常只有6個(gè)月的時(shí)間，而金融危機(jī)期間平均失業(yè)時(shí)間大大延長(zhǎng)，聯(lián)邦政府推出緊急失業(yè)救助以緩解失業(yè)家庭的困境，最長(zhǎng)申請(qǐng)時(shí)間可以延長(zhǎng)到17個(gè)月，對(duì)于眾多失業(yè)者來(lái)講，每月1200美元的救濟(jì)可能是吃飯、穿衣的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。
　　財(cái)政刺激政策的代價(jià)是明顯的，它導(dǎo)致財(cái)政赤字和債務(wù)居高不下，這會(huì)在中長(zhǎng)期影響政府資金的使用效率（比如大量財(cái)政收入用于國(guó)債的還本付息），會(huì)給子孫后代留下財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此必須盡快開始財(cái)政整頓，包括停止稅收優(yōu)惠、節(jié)約開支等措施。
　　但另一方面，美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，失業(yè)率仍居高不下，如果財(cái)政整頓過(guò)于劇烈必然會(huì)造成經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，引起民眾抱怨。因此，政策制定者面臨著短期宏觀穩(wěn)定和中長(zhǎng)期財(cái)政穩(wěn)健之間的兩難困境，尤其是在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)期，這種權(quán)衡更加困難。
　　而且，財(cái)政政策涉及不同群體、不同地區(qū)的利益，各個(gè)選區(qū)議員之間有著復(fù)雜的政治斗爭(zhēng)，因此當(dāng)財(cái)政政策面臨集中調(diào)整時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)激烈沖突，2012年底到2013年cb4be1c04ba1b53d0e8fc588beeed732初激烈的財(cái)政懸崖紛爭(zhēng)就證明了這一點(diǎn)。
　　第一階段主要解決稅收問(wèn)題
　　新法案的核心條款是收入稅。對(duì)于年收入45萬(wàn)美元以上的家庭，收入稅率優(yōu)惠結(jié)束了，恢復(fù)到了克林頓時(shí)期的39. 6%，這是20多年來(lái)美國(guó)最大幅度的增稅，但這部分家庭只占總?cè)丝诘?%。對(duì)于年收入45萬(wàn)美元以下的家庭則繼續(xù)享受優(yōu)惠，并且把臨時(shí)性稅率優(yōu)惠固定為永久性減稅。收入稅率調(diào)整實(shí)現(xiàn)了增稅和減稅并舉，體現(xiàn)了累進(jìn)稅理念，富人要為改善財(cái)政狀況做出更多貢獻(xiàn)。
　　對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)稅，很多政策制定者認(rèn)為這種優(yōu)惠延續(xù)太久會(huì)影響社保體系資金運(yùn)作的持續(xù)性，因此呼吁終止。奧巴馬政府并沒(méi)有與共和黨在這個(gè)議題上過(guò)多糾纏，法案將社保稅率提高了2個(gè)百分點(diǎn)。社保稅率提高只適用于工資中低于11萬(wàn)美元的部分，變動(dòng)的上限是2200美元，因此對(duì)于越富裕家庭的影響程度越小，而對(duì)中低收入者的影響相對(duì)較大。
　　法案將聯(lián)邦政府的緊急失業(yè)救助延長(zhǎng)了1年，目前長(zhǎng)期失業(yè)人群仍然有數(shù)百萬(wàn)之眾，如果結(jié)束這筆救助肯定會(huì)直接影響這部分弱勢(shì)群體的日常生活；法案繼續(xù)規(guī)定2013年企業(yè)可以當(dāng)年提取50%的投資折舊，說(shuō)明政策制定者仍然擔(dān)心經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的穩(wěn)定性，不愿給企業(yè)決策帶來(lái)過(guò)大沖擊。此外，法案還從能源稅、醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)助等多個(gè)方面做出了規(guī)定。
　　財(cái)政懸崖的自動(dòng)削減開支計(jì)劃被推遲了。政治家將這個(gè)重頭戲放到了后面，因?yàn)樗蛹郑皇?個(gè)月之后。這說(shuō)明奧巴馬和議員們只會(huì)有暫時(shí)喘息，很快就會(huì)進(jìn)入新的、更激烈的政策斗爭(zhēng)。
　　奧巴馬政府在談判中的政治得失
　　奧巴馬在這場(chǎng)紛爭(zhēng)中可謂有得有失。一方面，他兌現(xiàn)了總統(tǒng)競(jìng)選期間的承諾，提高了富人的稅率；他延長(zhǎng)了聯(lián)邦政府的緊急失業(yè)救助，能夠繼續(xù)救濟(jì)弱勢(shì)群體，這可能是民主黨重要的選民基礎(chǔ)。但是他沒(méi)有阻止社會(huì)保險(xiǎn)稅率的提高，這對(duì)很多中低收入家庭意味著每年1000- 2000美元的增稅；他曾經(jīng)主張擴(kuò)大公共投資，制定新的就業(yè)刺激措施，但是在法案中卻未有任何體現(xiàn)。政治斗爭(zhēng)充滿了妥協(xié)，盡管奧巴馬的主張更有民意基礎(chǔ)，但是他也必須做出必要的讓步。
　　作為總統(tǒng)奧巴馬并沒(méi)有能夠主導(dǎo)這場(chǎng)宏大的談判。他在富人門檻上變化無(wú)常，先后提出25萬(wàn)美元、40萬(wàn)美元的提議，當(dāng)眾議院放棄表決B計(jì)劃將發(fā)球權(quán)過(guò)渡給參議院時(shí)他又恢復(fù)到25萬(wàn)美元，但是最后磋商的結(jié)果是45萬(wàn)美元；他曾經(jīng)在談判初期要求國(guó)會(huì)永久性提高國(guó)債上限，但是很快就不再提及這一議題。立場(chǎng)變換也許是不同情景下的談判策略，但是頻繁變化底牌很容易降低對(duì)方的信任。
　　奧巴馬親自與國(guó)會(huì)領(lǐng)袖舉行了數(shù)次磋商，然而直到圣誕節(jié)之后談判仍然處于僵持狀態(tài)，使全球投資者都捏一把汗。關(guān)鍵時(shí)刻還是老將出馬，有著近30年參議院經(jīng)歷的副總統(tǒng)拜登親自與共和黨磋商，憑著豐富的政治經(jīng)驗(yàn)和深厚的國(guó)會(huì)人脈關(guān)系連夜搞定協(xié)議。
　　在這次紛爭(zhēng)中奧巴馬沒(méi)有贏得多少政治加分，不僅沒(méi)有改善與共和黨的關(guān)系，甚至因?yàn)榱?chǎng)反復(fù)變化而引起了部分民主黨領(lǐng)袖人物的抱怨，這種局面注定下一次磋商不會(huì)很順利。
　　兩個(gè)月后的重頭戲
　　當(dāng)2013年1月1日法案從參議院傳到眾議院時(shí)，共和黨因?yàn)闆](méi)有削減開支措施而感到強(qiáng)烈不滿，只是因?yàn)闀r(shí)間緊迫而放棄提出修正案。共和黨必然會(huì)在2個(gè)月之后擺出更強(qiáng)硬的姿態(tài)，削減開支計(jì)劃既涉及國(guó)防開支，又涉及社會(huì)開支，影響到政府機(jī)關(guān)的各個(gè)部門，其磋商將更為復(fù)雜。
　　目前美國(guó)國(guó)債已經(jīng)達(dá)到法定上限，財(cái)政部正在動(dòng)用特別措施保障政府運(yùn)轉(zhuǎn)，而2個(gè)月后財(cái)政部資金很可能將彈盡糧絕，美國(guó)政府可能沒(méi)錢為國(guó)債還本付息，美國(guó)國(guó)債面臨違約風(fēng)險(xiǎn)。
　　在2011年7月底美國(guó)出現(xiàn)國(guó)債上限危機(jī)時(shí)，金融市場(chǎng)高度緊張，道瓊斯工業(yè)股票指數(shù)曾經(jīng)從12700點(diǎn)下降了2000多點(diǎn)。政客們不到最后時(shí)刻往往達(dá)不成協(xié)議，而且玩得越心跳，政客們?cè)秸J(rèn)為會(huì)越有力擠壓對(duì)手，迫使對(duì)方接受自己的條件。預(yù)計(jì)2013年2月底，美國(guó)和全球金融市場(chǎng)又將出現(xiàn)新的尖峰時(shí)刻，劇烈動(dòng)蕩在所難免。
　　因?yàn)槿狈\(yùn)轉(zhuǎn)資金，政府機(jī)關(guān)臨時(shí)關(guān)門、聯(lián)邦政府雇員被解雇的場(chǎng)景可謂家常便飯。熟悉歷史的人也許還記得，1995年克林頓政府面臨國(guó)債上限危機(jī)時(shí)，曾經(jīng)被迫取消參加亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，總統(tǒng)府的電費(fèi)是自己墊付，白宮的圣誕樹都沒(méi)有點(diǎn)亮。如果協(xié)調(diào)不利，奧巴馬再次出現(xiàn)類似窘境是完全可能的。
　　政策不確定性與美國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)
　　根據(jù)2013年初達(dá)成的協(xié)議，美國(guó)全年將增加稅收約1600億美元，削減開支400億美元，約占GDP的1. 3%，但因?yàn)橛邢喈?dāng)一部分是富人收入稅增加，富人儲(chǔ)蓄率較高，因此財(cái)政緊縮對(duì)社會(huì)總需求的影響是相對(duì)有限的（估計(jì)占GDP的1%左右）。如果財(cái)政開支再削減1100億美元，其沖擊就會(huì)顯著加大；政客們可能難以接受如此巨額的削減，但是談成多大規(guī)模、影響哪部分群體都存在很大變數(shù)。
　　即使3月初的國(guó)債上限談判能夠?qū)崿F(xiàn)軟著陸，問(wèn)題也并沒(méi)有結(jié)束。
　　2013年底，財(cái)政懸崖涉及的某些條款又面臨重新審視，政府不可能永遠(yuǎn)允許企業(yè)當(dāng)年提取50%的投資折舊，然而，企業(yè)投資對(duì)這項(xiàng)政策非常敏感，一旦做出調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)必然會(huì)有較大波動(dòng)。
　　此外，聯(lián)邦政府的緊急失業(yè)救助年底將會(huì)到期，有些共和黨議員反對(duì)這項(xiàng)救助，認(rèn)為它會(huì)資助懶漢，但是如果驟然停止，對(duì)弱勢(shì)群體家庭會(huì)造成很大沖擊，也會(huì)造成更嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。這些議題都是需要謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)的。
　　公眾也許應(yīng)該相信政治家對(duì)國(guó)家的責(zé)任感，制定政策時(shí)會(huì)認(rèn)真權(quán)衡經(jīng)濟(jì)后果，政策會(huì)保持相對(duì)穩(wěn)定。不過(guò)，不同黨派的政策理念差別很大，在磋商中黨派政治斗爭(zhēng)凸顯，這就使得經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)期的財(cái)政政策調(diào)整有很大不確定性，而這種不確定性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)本身就會(huì)影響居民預(yù)期和企業(yè)投資決策，拖累經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。
　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊?guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究