京城犬事

似乎已經成了一個規律，北京市養犬管理辦法大約每十年就要做一次修訂。

在1994年11月、2003年10月，北京市分別通過、實施《北京市嚴格限制養犬規定》、《北京市養犬管理規定》。如今，對《北京市養犬管理規定》的修訂已然提上日程。新的北京市養犬管理辦法有望在2013年開始施行。

北京市養犬協會提供的材料顯示，2005年至2009年，北京市養犬登記數量從45. 8萬只上升到95萬只，目前登記在冊的犬只數量已接近100萬只，比2003年實施《北京市養犬管理規定》前上升了6倍。

“北京市實際擁有犬只數量應該有200萬只，未登記數量主要集中在遠郊縣和農村地區。”北京市養犬協會秘書長沈瑞洪告訴《瞭望東方周刊》，一些動物保護組織在進行流浪犬救助、檢測過程中，也認為北京市的犬只可能已超過200萬只。

和中國其他大中城市一樣，城區的迅猛擴展，使養犬問題凸顯。城鄉結合部拆遷導致流浪狗數量增多。目前，城市狂犬病的形勢也不容小視。

同時，過去數年中不斷有聲音呼吁采取更為寬松的犬只管理辦法。有關犬只的管理費、標準等問題也一再受到質疑和批評。

在不同群體的愛惡、沖突與博弈之下，有可能出現北京歷史上最為寬松的一部養犬管理辦法。不過，作為一項涉及甚眾的公共政策，政府、養犬人、非養犬人在其中扮演的角色仍需要進一步明晰。

重點管理區的未來

養犬管理規定，實際上就是明確養犬人的權利和責任。

作為北京市養犬管理辦法法規預案研究課題組負責人，中國社會科學院法學研究所社會法研究室副主任于少祥在接受本刊采訪時說：“新的管理辦法，承認養犬人的權利，但是要加大對養犬侵權以及賠償方面的處罰力度。比如說有人被狗咬傷，就要加大對養犬人的處罰。”

他表示，作為一項涉及廣泛的行政管理規定，修改養犬管理規定十分慎重，新管理辦法的制訂需要經歷較長時間的調研，廣泛聽取各方意見。他表示，境外養犬管理辦法也成為重要參考。

沈瑞洪則告訴本刊，2012年上半年，北京市養犬協會已做了近150場社區調研，并收集了1萬多份調查表，“有養犬人的意見，也含納非養犬人意見，同時，還有涉犬企業的建議。”

2012年秋天，來自社會各方面的意見整理為草案，提交北京市人大。

在沈瑞洪看來，隨著犬只數量的增加，北京市的養犬管理辦法經歷了一個由禁養到限養再到進一步放寬的過程。

在《北京市嚴格限制養犬規定》出臺之前，北京市禁止養犬，還有專門的“打狗辦”。1994年開始“嚴格限制養犬”，進而到2003年出現“養犬管理”。

“2003年之前，養犬第一年登記費用5000元，確實太多了。原來的管理辦法由各級人民政府組織實施。2003年管理辦法修訂后，改由公安機關統一管理、監督和指導，公安部門面臨很大的壓力。這次修訂，公安機關是最想推動法規修改的一個部門。”沈瑞洪說，“確實有很多不合時宜的條款需要修訂，相信這一次的管理辦法修訂會進一步強調政府的服務職能，為養犬人提供更多的服務。”

10年來，北京變化巨大。本來《北京市養犬管理規定》第七條規定：“本市東城區、西城區、崇文區、宣武區、朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區為重點管理區，其他區、縣為一般管理區。”如今，崇文區、宣武區已經取消，內容勢必進行調整。

更為重要的是，此前的“重點管理區”涵蓋了北京的核心城區。10年過去后，隨著通州、大興、昌平等地由縣變區，這些地方很多已經變為繁華城區，“重點管理區”是否隨之拓展備受關注。而《瞭望東方周刊》所獲消息顯示，有關部門也有類似考慮。

“目前，北京市的犬只主要集中在遠郊縣和農村地區，他們的主要功能是看家護院。重點管理區面積有限，寵物狗的數量在全市養犬規模中只占很少一部分，大概有十幾萬只。”沈瑞洪告訴《瞭望東方周刊》。

北京市養犬管理辦法其實主要針對的就是“重點管理區”。比如，根據現行規定，重點管理區內規定喂養的寵物狗成年體高不得超過35厘米，并禁止在重點管理區內飼養烈性犬。

博弈養犬

有關大型犬的規定，也是爭議之一。

在沈瑞洪看來，按照犬種劃分更為合理。“現在寵物狗的犬種分類已經較為明晰，成年體高超過35厘米的犬種中也有很多種類性格較為溫順，適合作為寵物狗飼養。同時，也有成年體高低于35厘米的犬種，性格相對暴烈，不易作為城市寵物狗飼養。”

他說，大型犬的標準劃分其實反映了養犬問題的核心問題：養犬是公民個人權利，政府無法剝奪，但也會造成養犬人和非養犬人之間的矛盾。相比之下，非養犬人數量肯定大于養犬人數量，最終在管理辦法修改過程中產生爭執。而大型犬的身高劃分，反映了非養犬人對于犬只的擔心。

事實上，在保護犬只、進一步明確養犬人權利的同時，也有非養犬人主張嚴格限制城市養犬。這些理由包括：城市空間本來就狹小，公園、綠地越來越少，還有不少犬只在草坪上隨地大小便，咬人、嚇人……

“各種各樣的意見都有。對于非養犬人來說，有一部分人是可以接受的，雖然我不喜歡狗，我不養，但是你養狗只要不觸犯我的利益就沒關系。也有特別激烈的，說城市里面就不可以養。各種各樣的人都有。”沈瑞洪說。

同時，也有相當多的人要求放松對犬只的管理。特別在2006年底，這種聲音和不同群體之間的沖突引發了強烈的社會關注。

2007年，中國人民大學公共政策與制度分析研究中心的一項調查顯示，32%的非養犬人明確表示反對鄰里養犬。而養犬戶中只有3%的人認為，鄰居反對他們養犬。

在“養犬消極影響極小，可以消除”的選擇上，養犬人與非養犬人的比例也超過5：1。

沈瑞洪坦言，現在只能大膽地設想，新的管理辦法會更加人性化，服務意識更強。

國家疾病預防控制中心傳防處自然疫源性疾病防治辦公室主任殷文武在接受本刊采訪時認為，無論養犬管理辦法如何修改，目標都應該是規范居民養犬行為，提高養犬人的自律行為。“其中，要特別強調養犬人的責任意識。在保障養犬人權利的同時，不能侵害非養犬人的權利，要有足夠的守法意識和足夠的道德意識。”

對于養犬人而言，比較關注的還是登記等常態管理問題。

按照現行管理規定，寵物犬在每年的5月或6月進行一次年檢。年檢地點為養犬人居住小區所在的轄區派出所。

事實上，即使在重點管理區，也有很多寵物犬沒有登記。

西城區北京市回民醫院狂犬病免疫預防門診病人登記本顯示，2012年8月19日白天共有26例患者，其中10例涉及犬只沒有注射疫苗，11例注射過疫苗，另有5例不清楚是否注射疫苗。“這26例基本上都是寵物犬咬傷的，沒有注射疫苗的犬只基本上都是沒有在公安部門登記的。”狂犬病免疫預防門診大夫告訴《瞭望東方周刊》。

寵物犬在登記時需交納一定的管理費用，同時免費注射預防狂犬病的疫苗。2003年《北京市養犬管理規定》將“重點管理區”內第一年登記費由5000元降為1000元，以后年度由每年2000元降為500元。

沈瑞洪對新管理辦法中養犬管理費用的進一步降低持樂觀態度。

同時，沈瑞洪認為，寵物犬每年的年檢不要單一地集中在居民區所在派出所，也可以在固定的寵物醫院，“將來這些方面可能會有一些修改或者調整。”他建議，北京市養犬協會也可以幫助公安機關分擔年檢注冊的工作。

現在，北京市實行的是重點區域內“一戶一犬”的管理制度，多余犬只在一定時間需要送到犬類留檢所。沒有養犬的家庭，在每周五犬類留檢所公共開放日，可以到犬類留檢所免費領養寵物犬。由于流浪犬的收容管理工作是犬類留檢所承擔，所以這里會有大量的犬只，其中不乏名貴犬種。

沈瑞洪說，在此前收集的上萬份調查表中，有不少居民對現在在重點區域內“一戶一犬”的管理規定有意見，認為有能力的家庭可以飼養多只寵物犬。

推廣電子化管理

在討論放松尺度的同時，有關部門也在尋找更為嚴格、科學的管理手段。

早在2007年7月，北京市養犬協會就開始著手進行電子芯片埋植工作。到2012年，北京市東城區、西城區、朝陽區等已經陸續進行了電子芯片埋植試點，約有四五千只寵物狗進行了埋植。“截至目前，在電子芯片埋植方面已經積累了不少經驗。電子芯片埋植最終肯定要在北京市普及。不過，要有一個逐步推進的過程。”沈瑞洪說。

對于電子芯片埋植的困難，沈瑞洪認為主要來自政策的滯后。“目前，養犬協會只是做一些試點和科普宣傳工作，要想大面積推行，必須得到法律法規的支持。真正從根本上解決，還是走人大立法這條路。”對此，他抱有很大信心

當然，對犬只的電子芯片埋植，也必將利于識別流浪犬的身份，方便對流浪犬的管理。

與有人攜帶的寵物犬相比，目前對市民造成最大威脅的其實是北京日益增多的流浪犬。

對于世界各大都市而言，流浪犬都是一個嚴峻問題。香港目前登記在冊的犬只約為25萬只，但實際上總量將近50萬只，剩下有相當一部分就是流浪犬。

“北京堪稱在城市化過程中流浪動物最多的城市。”沈瑞洪說，其中流浪犬占有重要部分。

10年前，北京大概有6000多條胡同，現在只有不到700條。在城市化進程中，隨著住房的拆遷以及居民居住地的遷移，部分犬只被遺棄，流浪犬增多。

“譬如，在朝陽區望京、太陽宮一帶，拆遷之后，建起了高樓大廈，村民搬遷過程中，人走了，狗留下來了，致使一些犬只被遺棄，變成了流浪犬。”他說。

為了便于流浪犬的收容和管理，北京市政府專門設立了北京市公安局犬類留檢所。“狗的繁殖能力很強，致使北京市流浪犬的數量無法統計。但從近幾年的情況看，流浪犬的數量一直是增加的，而且增加的數量非常大。”沈瑞洪說。

流浪狗增多也反映了非養犬人對養犬人的另一個批評：不能對寵物負責，一旦出現不便，就容易遺棄它們。

沈瑞洪說，目前北京市的流浪犬被收容到北京市犬類留檢所后，主要有三個去處。

一方面，經過體檢和篩選，挑出部分身體條件較好的犬只，在注射疫苗后鼓勵市民認養。在每周五的公眾開放日，由市民免費領養。

其次，挑選部分犬只進行培訓，使它們掌握一定的技能，成為殘疾人的助手。其實世界各國的導聽犬、導盲犬的主要來源也是流浪犬。

最后一條途徑，就是把一些病重和嚴重殘疾的犬只，按照國際慣例經過安樂死之后，進行無害化處理。“譬如香港，流浪犬在收留15天內如果沒人認養，就要全部實施安樂死。”沈瑞洪說。

不過，對于這類流浪犬的處理，也存在極大爭議。“認為安樂死合理的，就是要把好的留下，不好的、有毛病的、有傳染疾病的，就應該把他們處理掉。另一派認為，狗再有毛病，也應該給他們治好。”

殷文武在接受本刊采訪中也認為，流浪犬的大量存在是狂犬病產生的重大隱患。通過對流浪犬進行有效管理，能夠很好抑制狂犬病的傳播。

而其根本，是養犬人在爭取更寬松的管理環境的同時，要更加明確自己的責任。