《紅十字會法》20年后首修

“4·20”蘆山地震首日，民間公益組織壹基金籌得款項1000多萬元，中國紅十字會籌得救災(zāi)款項14萬多元。盡管截至4月26日紅十字總會獲捐超過5億元，但首日的情況還是被網(wǎng)民熱議。

自2011年6月“郭美美事件”意外爆發(fā)后，這已不是中國紅十字會在募捐善款上第一次面臨的窘?jīng)r。2011年8月3日《羊城晚報》報道“深圳紅十字會一個月僅獲百元捐款”；當年8月6日《京華時報》報道，“郭美美事件”后青海紅會所獲捐款多低于1元；當年8月10日《深圳特區(qū)報》報道“河南紅十字會7月僅收到一筆捐款”。

此外，2012年12月13日，中國紅十字會九屆理事會四次會議后的新聞發(fā)布會上，紅會秘書長王汝鵬向社會公布了年度“賬本”，從2011年10月1日到2012年9月30日，全國紅會系統(tǒng)財務(wù)總收入為38億元人民幣，而上一（報告）年度為41億元人民幣。收入下降，主要原因是社會捐贈收入下降。

紅會陷入信任危機，且短時間內(nèi)還看不到迅速回暖跡象。2013年全國兩會期間，全國人大代表、中國紅十字會常務(wù)副會長趙白鴿在接受新華社專訪時也坦言“公眾信任不會短時間回暖”。

2013年4月下旬，十二屆全國人大常委會第二次委員長會議通過了全國人大常委會2013年立法工作計劃、監(jiān)督工作計劃，其中，修改紅十字會法被列入立法預(yù)備項目、視情況在2013年或者以后年度安排審議。

《紅十字會法》是中國紅十字會開展活動的法律依據(jù)。“如果不依據(jù)該法，紅會不可以募捐，更不可以在救災(zāi)時募捐。紅會法也規(guī)定了紅會的職責，紅會依法可以有效保護其財產(chǎn)，任何人不得侵占。”中國紅十字會社會監(jiān)督委員會委員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會責任研究中心主任鄧國勝對《瞭望東方周刊》說。

但這樣一部規(guī)定紅十字會職能的重要法律，“里面的規(guī)定非常不細致，并不是一部完整地規(guī)范紅會行為的法律，不完整之處包括法律定位、相關(guān)決策機構(gòu)、責任、行為。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院非組織研究所副所長賈西津?qū)Α恫t望東方周刊》說。

對于外界甚為關(guān)注的“去行政化”、紅十字會的定位、監(jiān)督制度等，《紅十字會法》在修改上能邁出多遠？公眾期待殷切。

最短時間通過的法律

2008年底，時任中國紅十字會事業(yè)發(fā)展部部長藍軍曾在一篇文章中提及，1993年通過的《紅十字會法》的整個立法過程緊張有序，“緊張表現(xiàn)在時間最短，在國務(wù)院審議期間就是走的快車道，從全國人大正式履行法律程序立項到頒布共一年三個月，是我國法律中歷時最短的法律。”

全國首家紅十字運動研究中心主任、江蘇紅十字運動研究基地負責人、蘇州大學(xué)教授池子華接受本刊采訪時也認為，《紅十字會法》的出臺“的確歷時較短”。

“但從醞釀到頒布，其實經(jīng)歷了較長過程。”池子華說，中國紅十字會在1985年制定的1986～1990年五年規(guī)劃中就曾提及，“搜集國內(nèi)國際的歷史和現(xiàn)實資料，為起草紅會法做好準備”。

5年后，1990年2月15日，當時的副會長譚云鶴在中國紅十字會第五次全國會員代表大會上的工作報告中，提出“必須用立法的形式對紅十字在整個社會中的地位、作用等作出明確的規(guī)定”。

1990年10月，總會成立政策理論研究室，進行資料收集翻譯、專家咨詢、國外考察到文件的起草以及立法程序的履行等工作，并于 1991年底最終將紅十字會法的出臺納入了國家“八五”立法規(guī)劃，由國務(wù)院法制局協(xié)調(diào)、制定草案，上報全國人大常委會。

1993年6月11日，國務(wù)院第五次常務(wù)會議審議并原則通過《中華人民共和國紅十字會法（草案）》，其后對部分條款進行修改，于1993年8月2日提請全國人大常委會審議。8月28日、30日，八屆全國人大常委會第三次會議初步審議了《紅會法（草案）》，10月24日、25日，全國人大常委會第四次會議分組對《紅會法（草案）》的修改稿進行了審議，10月30日八屆全國人大常委會第四次會議審議通過。

1993年8月下旬，全國人大法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會將《紅會法（草案）》發(fā)至各地及中央有關(guān)部門征求意見時，得到的反饋多是：“草案基礎(chǔ)較好，既明確規(guī)定了紅十字會的宗旨、性質(zhì)、職責、與政府的關(guān)系，體現(xiàn)了中國特色，又規(guī)定了要履行的國際人道主義義務(wù)，與國際人道法接軌。”

“整個立法過程始終在一個專門優(yōu)先程序下進行，衛(wèi)生部、國務(wù)院、人大等機構(gòu)都給予了特殊照顧，保證了調(diào)研、修改、征求意見和會議審議工作的及時進行。”藍軍在《“紅十字會法”出臺前后》的文章中提到。

池子華認為這部法在不長的時間里即獲通過，跟當時的背景有一定的關(guān)系。

“1993年之前，相當一個時期，紅十字會的定位是人民衛(wèi)生救護團體，外界也認為它只是人民衛(wèi)生救護組織，是搞衛(wèi)生工作的，進而被誤認為是衛(wèi)生部門的直屬或下屬機構(gòu)，甚至有些人把紅十字標志當作衛(wèi)生標志。”池子華說，這種定位違反了日內(nèi)瓦公約，而中國在1956年就加入了該公約，1983年9月2日又加入日內(nèi)瓦公約兩項附加議定書，1985年中國紅會當選為國際紅十字會與紅新月會聯(lián)合會執(zhí)行理事，1989年成為聯(lián)合會副主席。

“作為國際紅十字組織的重要成員，中國紅十字會如不立法，就無法按日內(nèi)瓦公約去履行自己的職責。紅十字會要取得國家、社會的認可、規(guī)范和保護，實現(xiàn)質(zhì)的轉(zhuǎn)變和跨越，更有效地開展各項工作，同樣急需立法。”池子華認為，這些現(xiàn)實因素都是催生這部法律的動力。

現(xiàn)法的缺漏

20年過去，1993年通過的《紅十字會法》一些內(nèi)容已不合時宜。

中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院教授趙紅梅認為，該法本應(yīng)是為了規(guī)范、保障紅十字會依法履行職責、接受監(jiān)督而制定的基本法，但目前第一條的規(guī)定是：“為了保護人的生命和健康，發(fā)揚人道主義精神，促進和平進步事業(yè)，保障紅十字會依法履行職責，制定本法。”

“可見，‘保障紅十字會依法履行職責’為重點強調(diào)的立法宗旨，而規(guī)范、監(jiān)督紅十字會依法履行職責并不是重點強調(diào)的立法宗旨。”趙紅梅對本刊記者說。

對于紅會的經(jīng)費使用情況，目前《紅十字會法》第二十五條規(guī)定：“依照國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，接受人民政府的檢查監(jiān)督。”

“審計署每年披露的審計報告中，都包括紅會。問題在于，財政資源的使用和慈善資源的使用是不一樣的。也許從國家財政審計的角度去看，收得的資金和支出的資金是匹配的，沒被私用、用于公益，就符合要求。但對慈善捐贈而言，捐贈人意向本身非常重要，如果違背捐贈人意向，哪怕被用作其他慈善目的，對慈善捐贈而言仍然是資金的不合理、不合法使用。”賈西津說。

賈西津認為，只依靠財政審計來保障慈善資金運作是不夠的，“慈善捐贈本身需要有相應(yīng)的慈善捐贈監(jiān)督體系，或者像國外有一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)、有特別的法條來監(jiān)管。”

此外，池子華認為，定位問題、與政府之間的關(guān)系問題、總會與分會職責等，都亟待修訂、補充、完善。

目前關(guān)于紅十字會的定位，見于《紅十字會法》第二條規(guī)定：“中國紅十字會是中華人民共和國統(tǒng)一的紅十字組織，是從事人道主義工作的社會救助團體。”

“定位成‘從事人道主義工作的社會救助團體’，不是不準確，但修法時可以著眼更長遠一些，考慮給予其更符合時代發(fā)展要求的定性。‘社會救助’最根本的目的是扶貧濟困，保障困難群體的最低生活需求，救助對象是弱勢群體，這會限制紅十字會的工作對象和工作領(lǐng)域。”池子華說，事實上，紅十字會很多工作已超越社會救助的范圍，如“博愛家園”、人體器官捐獻等，“如果能夠定性為‘社會服務(wù)團體’，應(yīng)該更合適。”

在總會與分會職責上，池子華認為，現(xiàn)行體制下，總會、省級紅會、地（市）級紅會、區(qū)（縣）級紅會、基層紅會及行業(yè)系統(tǒng)紅會的隸屬關(guān)系還不是很清楚，上下級紅會只是“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”關(guān)系，結(jié)構(gòu)松散。在他看來，應(yīng)該從立法層面，加大各級紅會之間的縱向聯(lián)系，“也就是通常所說的‘垂直管理’，如通過人事任免、組織考核、財務(wù)監(jiān)督等路徑，加以強化。”

“另外，目前的法條，語言有些陳舊，與20年前的fWSqMSLE+NTGWk6HO6HZ6Q==語境是一致的；思路較老，過于‘原則’，都是特定歷史時期的產(chǎn)物。許多表述在修法時應(yīng)該更新。”池子華說。

“去行政化”能走多遠

在眾多修法焦點中，紅會與政府的關(guān)系受到外界的密切關(guān)注。“去行政化”被社會輿論認為是修法核心和難點。

目前《紅十字會法》第十一條規(guī)定：“中國紅十字會總會具有社會團體法人資格。”“紅會雖然是社會組織，但是它并不需要在民政部門注冊登記，是人民團體性質(zhì)的準行政機構(gòu)。”賈西津說。

趙紅梅亦認為，目前中國紅十字會機構(gòu)在現(xiàn)實中的組織屬性定位，是依托于行政機關(guān)具有準行政主體地位的社會團體。

在與政府的關(guān)系上，《紅十字會法》第五條規(guī)定：“人民政府對紅十字會給予支持和資助，保障紅十字會依法履行職責，并對其活動進行監(jiān)督；紅十字會協(xié)助人民政府開展與其職責有關(guān)的活動。”2012年7月10日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進紅十字事業(yè)發(fā)展的意見》，明確中國紅十字會是法定機構(gòu)，是人道領(lǐng)域的政府助手。

池子華認為，目前紅會的角色定位中官方色彩較重，“紅會拿了政府的錢，就應(yīng)當協(xié)助政府工作。紅會作為政府在人道領(lǐng)域中的‘助手’而存在，需要替政府分憂。這種狀況，其實與國際紅十字運動七項基本原則的‘獨立性’原則還是不合拍的。”

“社會發(fā)展的趨勢是‘小政府、大社會’，政府與社會組織之間應(yīng)更多地合作，紅十字會具有亦官亦民的‘雙重角色’，過去只強調(diào)了‘助手’，而忽略了合作‘伙伴’的關(guān)系。在修訂紅會法時，應(yīng)更具前瞻性。”池子華說。

對于呼聲較高的“去行政化”，池子華認為紅十字會目前是參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，具有行政級別，“如果修法是簡單的取消行政級別，將其推向社會，讓其自生自滅，顯然不現(xiàn)實，也行不通。”

鄧國勝認為，獨立性是紅會的基本原則之一，但獨立并不意味著紅會不可以接受政府的資助和監(jiān)督。“獨立是未來紅會改革的方向，通過去行政化，堅持組織的獨立性，構(gòu)建新型的紅會與政府關(guān)系，既獨立，又與政府保持密切的合作關(guān)系，與國際接軌。”鄧國勝說。

“去行政化的難點是革自己的命，去掉行政級別、去掉參照公務(wù)員管理的體制。打破鐵飯碗談何容易，就與當前國企改革、事業(yè)單位改革一樣。建議漸進改革，老人老辦法，新人新辦法。”鄧國勝說。

在賈西津看來，去行政化的阻力非常大。“一方面，對于紅會體系內(nèi)部，意味著失去資源、編制、人事的激勵。而另外的障礙可能是目前國家對紅會的定位，即黨和政府來面向社會管理社會資源，進行社會救助的準行政機構(gòu)。”

“讓紅會完全變成一個脫離政府、獨立依法運作的機構(gòu)，目前還沒有看到有這樣一個成熟的時機，即使修法也很難走到這一步。但通過修法，有望在機制上、運作上、行為上更加規(guī)范，比如信息管理、資金公開透明的使用、籌款行為的規(guī)范，包括捐贈人意圖、資金使用上面相應(yīng)的決策公開。”賈西津說。

預(yù)備項目，不是必須的

對于《紅十字會法》的修改被列入立法預(yù)備項目、視情況在2013年或者以后年度安排審議。

池子華對本刊解釋，“立法預(yù)備項目”是立法計劃的一部分，根據(jù)立法計劃，全國人大常委會每年都會有立法的“正式項目”和“預(yù)備項目”安排。其中“正式項目”是立法的重點工作，屬于必須完成的“指令性計劃”；“預(yù)備項目”屬于“指導(dǎo)性計劃”，是指已經(jīng)啟動法規(guī)調(diào)研起草或修訂工作，條件成熟也可以提請本年度審議，“據(jù)我所知，去年基本完成了《紅會法》文本的修訂，具備‘審議’條件。”

而全國人大法工委一位內(nèi)部人士對《瞭望東方周刊》說：“預(yù)備項目，只是掛個號而已，不是必須的，偶然性很大。”

2012年12月13日，趙白鴿在中國紅十字會九屆理事會四次會議后的新聞發(fā)布會上介紹，《紅十字會法》修訂工作得到了全國人大教科文衛(wèi)委的肯定，將采取由全國人大專門委員會提案的方式啟動，并爭取將修訂納入全國人大年度立法計劃。

趙白鴿透露，2012年6月，中國紅十字會總會已組織專家力量開展了《紅十字會法》修訂的基層調(diào)查和專項研究，在系統(tǒng)內(nèi)外廣泛征求意見，經(jīng)反復(fù)研究、論證和修改，歷經(jīng)20多次易稿，最終形成了《中華人民共和國紅十字會法（修訂建議稿）》，已經(jīng)呈遞全國人大。

本刊記者電話聯(lián)系中國紅會常務(wù)副會長趙白鴿、紅會秘書長王汝鵬、中國紅十字會宣傳部部長姚立新，希望了解《紅十字會法》修訂建議稿的修改方向和重點，未能成功。但通過一位不愿透露姓名的相關(guān)人士，本刊記者獲得了紅十字總會在調(diào)研期間修訂的草稿樣本（非送往全國人大的最終定稿），可略窺該法的修改內(nèi)容。

在紅十字會的定位上，草稿樣本增加了“中國紅十字會是政府在人道工作領(lǐng)域的助手”的表述。

對于總會和分會的關(guān)系，增加的規(guī)定有：“地方各級紅十字會、行業(yè)紅十字會的建立，必須報上一級紅十字會批準。基層紅十字會的建立，必須經(jīng)省級紅十字會批準，并報中國紅十字會總會備案。”另規(guī)定：“上級紅十字會指導(dǎo)下級紅十字會開展工作，下級紅十字會向上級紅十字會定期報告工作決策、人事任免、財務(wù)管理等重大事項。”

此外，目前《紅十字會法》第十三條“紅十字會有權(quán)處分其接受的救助物資；在處分捐贈款物時，應(yīng)當尊重捐贈者的意愿”的規(guī)定修訂為“紅十字會有權(quán)管理、使用和處分其接受的捐贈款物救助物資；在管理、使用和處分捐贈款物時，應(yīng)當尊重捐贈者的意愿，遵循公開、透明的原則，保障捐贈人和社會公眾知情權(quán)”。

在信息公開上，新增“紅十字會應(yīng)當制定信息公開標準，規(guī)范信息發(fā)布，保障相關(guān)信息披露的真實性、完整性和及時性。”在經(jīng)費管理上，提到“紅十字會應(yīng)當根據(jù)經(jīng)費來源不同，實行分類財務(wù)管理制度。”

對于監(jiān)督制度，在目前第二十五條“紅十字會的經(jīng)費使用情況依照國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，接受人民政府的檢查監(jiān)督”的基礎(chǔ)上，增加了“紅十字會應(yīng)當建立健全社會監(jiān)督機制，對捐贈款物的管理、使用和處分情況進行監(jiān)督”、“上級紅十字會對下級紅十字會的經(jīng)費使用情況進行監(jiān)督檢查”。

值得一提的是，草稿樣本將“法律責任”單列為一章，比目前的《紅十字會法》中的規(guī)定更加詳細，如規(guī)定“對于濫用紅十字標志和名稱，影響紅十字會名譽、形象的，紅十字會可以向人民法院提起訴訟”等。

“修改后的草稿樣本比較原則，修法后還需要出臺《實施細則》，這樣才具有可操作性。”向本刊提供該草稿樣本的人士認為。