市長們的負債行為學

曾經擔任大同市長的耿彥波可以松一口氣了。前陣子媒體熱炒“大同深陷百億債務黑洞”，轉眼間，媒體的關注點轉到了武漢。

《中國經營報》近日一篇報道援引官方機構《對湖北省武漢市本級地方政府性債務管理的調查與思考》稱：截至2012年6月30日，武漢債務余額為2037.05億元，債務率已經超過美國最高警戒線的1.5倍。這篇報道頗聳人聽聞：武漢市2013年需要還本付息310.59億元，2014年則達到311.76億元，相當于最近兩年每天需償債近1億元！

從大同到武漢，關于城市債務問題的報道一篇連著一篇。但我沒見到幾個市長或城市領導---出來解釋與辟謠。

在我看來，市長們債多不愁，原因至少有五個：

第一，可以把城市債務推到“保增長”身上。保增長是保GDP增長的簡稱，典型的就是自2005年以來，我國預定的經濟發展目標連續七年被確定為“保8”，也就是確保GDP的年均增長為8%。由于城市創造了80%的GDP，市長們基本上就成了“保8”的重要責任人。一些市長的決策也就因此具有兩重性：一方面，他們為保增長作出了貢獻；但另一面，他們正是靠大上特上各種建設項目做到保增長，無一例外地推高了城市債務。

第二，可以把城市債務推到一些制度身上。例如一項廣受討論的制度是1994年開始實行分稅制改革。分稅制改革使得中央政府在全部財政收入中所占的份額由22%上提到近60%，卻沒有改變支出責任。教育、醫療、社會保障和失業等支出的主要部分由地方政府承擔。

1994年的時候城鎮化人口基數較小，城鎮化方興未艾，列在城鎮化成本項下的支出并不顯眼。但今天，大量人口涌入城市和小城鎮，管理者們為了提供巨額的公共服務支出，只好負債。

第三，可以把城市債務推動市民身上。我在與原大同市長耿彥波聊天的時候，他說過大同人民對他拆城、造城與超前建設的大力支持；媒體報道阮成發當武漢市市長時說過一句話，大意是：武漢歷史欠賬太多，基礎設施嚴重落后，不搞“滿城挖”，對不起武漢人民。這些話的潛臺詞是：城市負債建設發展，是為了市民。成果既然由市民享受，負債問題當然也應共擔。大同當年被廣為宣傳的模式是干多少事、融多少資，這意味著先把事情大膽地規劃出來、做起來，再去想從哪里融資的事情。武漢最多的時候有5000個工地同時開工，滿城盡是挖土機，基本上也是先鋪攤子再找錢。

第四，可以把城市債務推到班子身上。所謂班子就是市政府領導集體，班子的班長是市長。近年來，經典的市長行為學模式是：市長大刀闊斧，甚至不計成本，能想多遠想多遠；負債經營城市，三五年之內足以樹立政績；即使有點城市債務過高的議論，班長們也可以搬出“班子”這張彈簧床為自已墊底，理由之一是各種決策都是班子做出來的。

第五，可以把城市債務推到后繼者身上。根據目前的干部任免，書記或市長在一個地方干滿兩個任期，基本上就要調離。有時不到兩個任期，也可能轉任其他地方的職務。這會帶來一種心理預期，即：一個書記或市長認為，只要自己不貪、不占，到時候所謂的債務，也會通過干部組織調動的方式，由下任承擔，與己無關。

羅列了這些情況，希望有助于說明，在現實的國情下，市長們很難做到“量需為入”、“量入為出”，努力追求健康的城市財政。市長們的債多不愁，有極其復雜、多面的成因。如果政策、機制的層面不作根本性調整，市長們仍然不用為城市負債擔心。這樣下去，結果可怕，因為城市高負債的風險系統性地累積，對于我國城市以及整個國家的可持續發展，將是嚴峻的挑戰。

（作者系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員）