CFIUS的前世今生

美國(guó)外資安全審查制度最早可追溯至1917年10月6日的《與敵貿(mào)易法案》。1915年，一名駐美的德國(guó)外交官將手提箱遺失在車站月臺(tái)上，箱中文件顯示德國(guó)對(duì)美部分投資的目的在于加強(qiáng)德國(guó)戰(zhàn)力。1917年對(duì)德宣戰(zhàn)后，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)上述法案，凍結(jié)德國(guó)企業(yè)在美的大多數(shù)資產(chǎn)。經(jīng)過(guò)近百年發(fā)展，它最終成為了今天的外資安全審查制度。

百年演進(jìn)

在1917年《與敵貿(mào)易法案》后，1927年美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)《無(wú)線電法案》，以國(guó)家的名義嚴(yán)格限制外資進(jìn)入廣播和電信業(yè)，類似限制隨后擴(kuò)展至其他行業(yè)。這些措施在20世紀(jì)30年代抑制了外資進(jìn)入美國(guó)的勢(shì)頭，直至40年代初美國(guó)參與二戰(zhàn)后才逐漸恢復(fù)。

20世紀(jì)70年代，中東國(guó)家在美國(guó)大量投資。隨著它們?cè)诿蕾Y產(chǎn)的飛快增長(zhǎng)，美國(guó)開(kāi)始擔(dān)憂其投資意圖，認(rèn)為這些投資是出于政治考慮而非普通的商業(yè)利益，可能威脅美國(guó)國(guó)家安全。在此背景下，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)杰拉爾德.福特發(fā)布《第11858號(hào)行政命令》，于1975年建立了美國(guó)外資投資委員會(huì)，即CFIUS，其職責(zé)是“在行政框架下監(jiān)管外國(guó)在美直接投資或股票投資，調(diào)控美國(guó)對(duì)外國(guó)投資的政策執(zhí)行”。

1976年，美國(guó)通過(guò)了《國(guó)際投資調(diào)查法案》，為收集外國(guó)在美投資信息提供了法律基礎(chǔ)。此后的十多年間，已經(jīng)成立的CFIUS實(shí)權(quán)并不大，主要職責(zé)在于調(diào)查與分析外國(guó)投資，審查和批準(zhǔn)功能并不明顯，在實(shí)踐中還較少嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查法案。它的內(nèi)部架構(gòu)也比較簡(jiǎn)單，僅有8個(gè)部門參與工作，在70年代只召開(kāi)過(guò)10次會(huì)議，為此，國(guó)會(huì)認(rèn)為它沒(méi)有能力對(duì)美國(guó)外資問(wèn)題作出正確回應(yīng)。

80年代，日本對(duì)外投資大幅增長(zhǎng)。1987年，日本富士通公司試圖收購(gòu)美國(guó)仙童半導(dǎo)體公司，遭到美國(guó)國(guó)會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)。議員們一是擔(dān)心這起交易可能使日本控制美國(guó)軍用電腦芯片，并使美國(guó)國(guó)防工業(yè)在尖端科技產(chǎn)品上更加依賴于外國(guó)供應(yīng)，另一方面也是因?yàn)楫?dāng)時(shí)美日間失衡的貿(mào)易關(guān)系。

為此，國(guó)會(huì)于1988年通過(guò)了《綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》，其第5021條款對(duì)1950年《國(guó)防生產(chǎn)法》的第721條款做了修正，即著名的《埃克森-弗羅里奧修正案》。它明確總統(tǒng)或其授權(quán)人可以對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行調(diào)查，以判定該項(xiàng)并購(gòu)是否對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生影響。如果有可靠證據(jù)表明外國(guó)控制將損害美國(guó)國(guó)家安全，而其他法律法規(guī)又不能采取措施減輕這種影響，總統(tǒng)可以阻止交易。此決定是終極性質(zhì)的，不受司法審查的約束。

值得注意的是，當(dāng)時(shí)總統(tǒng)對(duì)并購(gòu)的決定是建立在當(dāng)事人自愿申報(bào)的基礎(chǔ)上，即總統(tǒng)和CFIUS不是依據(jù)職權(quán)主動(dòng)對(duì)并購(gòu)進(jìn)行調(diào)查。這條規(guī)定被后來(lái)的《伯德修正案》修正。

與此同時(shí)，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)里根發(fā)布了《第12661號(hào)行政命令》，賦予CFIUS對(duì)并購(gòu)案件進(jìn)行調(diào)查的權(quán)力和向總統(tǒng)報(bào)告的義務(wù)。

掌握審查權(quán)使CFIUS的功能發(fā)生了重大改變：由一個(gè)只負(fù)責(zé)收集和分析外國(guó)在美投資信息的研究和辦事機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)有權(quán)“對(duì)下審查、對(duì)上建議”的審查和決策輔助機(jī)構(gòu)。其權(quán)力變化也體現(xiàn)在兩方面：一是審查權(quán)無(wú)時(shí)間限制，即在一項(xiàng)收購(gòu)開(kāi)始前、進(jìn)行時(shí)或完成后都可以審查；二是修正案并未對(duì)“國(guó)家安全”、“外國(guó)控制”、“可靠證據(jù)”等關(guān)鍵概念作具體定義，只提供了一系列判斷標(biāo)準(zhǔn)，這給CFIUS留下了很大的自由裁量權(quán)。

1991 年，美國(guó)外資投資委員會(huì)出臺(tái)了《外國(guó)人兼并、收購(gòu)和接管規(guī)定》來(lái)輔助《埃克森-弗羅里奧修正案》的實(shí)施。該規(guī)定明確，如果一項(xiàng)并購(gòu)已經(jīng)完成而當(dāng)事人沒(méi)有申報(bào)，總統(tǒng)又認(rèn)為并購(gòu)可能危害國(guó)家安全時(shí)，可以采取適當(dāng)手段剝奪投資。

1993 年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)防授權(quán)法案》即《伯德修正案》，擴(kuò)大了《埃克森-佛羅里奧修正案》的內(nèi)容。《伯德修正案》規(guī)定，當(dāng)并購(gòu)方由外國(guó)政府控制或代表外國(guó)政府行事，且此項(xiàng)并購(gòu)可能導(dǎo)致收購(gòu)方控制能影響美國(guó)國(guó)家安全的從事州際商業(yè)的美國(guó)公司時(shí)，美國(guó)外資投資委員會(huì)必須進(jìn)行審查。

審查爭(zhēng)論

“9·11事件”后，美國(guó)對(duì)國(guó)家安全的問(wèn)題更加關(guān)注。2006年，迪拜環(huán)球港務(wù)集團(tuán)計(jì)劃收購(gòu)在美經(jīng)營(yíng)6個(gè)港口的英國(guó)半島東方航運(yùn)公司。為達(dá)成此項(xiàng)交易，迪拜方面提前同美國(guó)財(cái)政部進(jìn)行了非正式接觸，并根據(jù)其指示向國(guó)土安全部進(jìn)行了咨詢，之后才正式向美國(guó)外資投資委員會(huì)提出審查申請(qǐng)。CFIUS也認(rèn)定，雖然迪拜環(huán)球港務(wù)為該國(guó)政府控制集團(tuán)，但收購(gòu)不會(huì)威脅國(guó)家安全，批準(zhǔn)申請(qǐng)。

此決定很快引起了國(guó)會(huì)對(duì)外國(guó)投資安全審查制度寬松尺度的強(qiáng)烈不滿，參眾兩院多名議員勃然大怒，發(fā)表反對(duì)言論。他們認(rèn)為，迪拜環(huán)球港務(wù)來(lái)自中東阿拉伯世界，受控于該國(guó)政府，而其經(jīng)營(yíng)的又是美國(guó)國(guó)家門戶的海港業(yè)務(wù)，勢(shì)必威脅美國(guó)國(guó)家安全。在巨大的政治壓力下，迪拜環(huán)球港務(wù)自動(dòng)退出了交易。

2007年7月26日，國(guó)會(huì)通過(guò)了《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》，對(duì)《埃克森-弗羅里奧修正案》確定的外國(guó)投資審查體系作了一系列修正和完善，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)外國(guó)投資和并購(gòu)活動(dòng)的審查限制。

該法擴(kuò)大了CFIUS審查的產(chǎn)業(yè)范圍，增加了對(duì)先前審查合格交易的事后審查程序，加強(qiáng)了對(duì)外國(guó)投資的審查力度，尤其當(dāng)收購(gòu)方企業(yè)被外國(guó)所控制，或被收購(gòu)方企業(yè)提供涉及美國(guó)國(guó)家安全的產(chǎn)品、服務(wù)或重要基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，審查更加嚴(yán)格謹(jǐn)慎。與從前一樣，該法對(duì)“重要基礎(chǔ)設(shè)施”等相關(guān)概念的界定仍然很模糊。

2008年1月23日，布什發(fā)布《第13456號(hào)行政命令》，對(duì)《第11858號(hào)行政命令》進(jìn)行了修正，進(jìn)一步擴(kuò)展了CFIUS的組成成員范圍，說(shuō)明了其在行使審查權(quán)力時(shí)的分析和程序原則，同時(shí)還規(guī)定其任何成員都有權(quán)力對(duì)一項(xiàng)可能損害國(guó)家安全且未經(jīng)過(guò)消危的并購(gòu)提起調(diào)查。

同一年，美國(guó)財(cái)政部發(fā)布了《外國(guó)人兼并、收購(gòu)和接管規(guī)定》的修訂版，也稱《最終規(guī)則》。它強(qiáng)調(diào)，《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》從法律上確立了美國(guó)外資投資委員會(huì)的地位，而之前對(duì)其權(quán)力的賦予都來(lái)源于行政命令。

《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》的通過(guò)，讓CFIUS從此以后有了可依賴的獨(dú)立完整的法律基礎(chǔ)，具有里程碑式的意義。此外，它的某些程序規(guī)則也通過(guò)該法案得以進(jìn)一步明確。

三次立法和修正，讓CFIUS的成員部門逐漸增多，實(shí)際權(quán)力不斷加強(qiáng)，整個(gè)運(yùn)作體系也更加成熟。就是在這樣的外資安全審查制度下，一部分中國(guó)企業(yè)在美投資鎩羽而歸。