農民工權益保障困境及其出路

【摘要】由于城鄉二元結構下的制度設計、農民工利益實現的法律保障機制不完善、城鄉教育不公以及農民工文化教育程度普遍偏低等因素的制約，導致農民工在勞動報酬、子女教育、社會公共服務等方面的權益得不到應有的保護。文章試圖從制度、法律、教育以及農民工自身等方面來分析影響當前農民工權益實現的因素，并提出了相應的對策建議。

【關鍵詞】農民工 權益保障 困境 出路

據國家統計局2012年統計公報顯示：截止2012年我國農民工總量達26261萬人，占全國總人口的20%以上。①如果農民工權益長期得不到有效解決，不僅會降低農民工參與社會主義現代化建設的積極性，還會誘發諸如“民工荒”“招工難”“斷指經濟”等社會問題，給城市的建設和社會的穩定帶來一系列隱患。因此，保障農民工的合法權益，加快我國城鎮化建設，逐步讓更多農民工享受城市建設成果，既是建設社會主義新農村的重要內容，關系到我國經濟和社會發展全局；也是維護社會公平正義，構建社會主義和諧社會的迫切需要。

農民工權益保障的困境

農民工權益受損的制度性根源。當前，農民工不僅是一種職業的稱謂，更是一種制度性身份的象征。造成當前農民工權益得不到有效保障的主要因素是一系列不合理的制度設計，其中以戶籍制度、就業制度以及公眾利益訴求機制三個方面的問題最為突出。首先，戶籍制度是導致城鄉居民待遇差別的重要因素。在城鄉二元體制大背景下，我國一直實行城鄉二元的公共服務體制，城鄉居民公共服務的提供機制不同，公共財政資源配置帶有特別明顯的城市偏好，城鄉居民所享受的公共服務存在很大差異。②隨著市場經濟的發展和改革開放的深化，二元戶籍制度加劇了城鄉割裂，阻礙了城鄉統籌，越來越不適應當代社會的發展。其次，歧視性就業制度是當前農民工面臨的重要困難。在當前社會就業壓力較大的環境下，諸多企業及用人單位對就業者作了很多條件限定，另外由于農民工的就業流動性較強、穩定性差以及受教育水平普遍偏低等原因，農民工被排斥到工作環境差、勞動強度大、工資待遇偏低的次屬勞動力市場。最后，農民工利益訴求機制不完善。當前農民工缺乏較為暢通的利益訴求渠道，導致農民工權益受損時得不到及時解決，特別是工資拖欠問題。這一狀況，一方面是因為有些企業特別是私營企業沒有建立起維護農民工權益的工會，另一方面是因為農民工思想保守、自身維權意識薄弱。

農民工權益實現的法律保障機制不健全。農民工權益實現的法律保障機制不健全主要體現在三個方面：一是針對農民工的法律資源相對欠缺。目前維護農民工權益的法律法規主要有《勞動法》、《合同法》、《勞動合同法》等，憲法有關農民工的權益保護也有一定規定性，但這些規定太籠統，對農民工的保護缺乏針對性，農民工利益訴求沒有完善的法律法規可以依據。二是法律的限制條件較多、訴訟時間較長、訴訟程序繁瑣且成本較高。我國當前法律對于勞動爭議案件實施“仲裁前置”，要求在處理勞動糾紛時應先申請仲裁，對仲裁不服才可以向法院起訴。③這些規定降低了農民工通過法律途徑進行利益訴求的積極性。第三，法律的懲罰和監督力度不夠，執法不嚴、違法不究的現象依然存在。

農民工子女的教育不公現象較為突出。教育不公主要表現為農民工子女受教育不平等。農民工子女受教育問題已經成為當前農民工進城務工考慮的僅次于收入以外的第二因素。據統計，2011年全國農民工隨遷子女達到1167萬人。④當前教育制度規定的屬地管理原則使農民工子女教育問題成為當前教育工作的薄弱環節。一部分農民工的子女在農村老家接受教育，與父母長期處于分離狀態；另一大部分則隨同父母進城，成為“流動兒童”。這些“流動人口”面臨的問題主要表現在入學難、上學貴、師資力量薄弱、不良的生存環境以及對農民工子女的歧視等方面。這些問題又衍生出了農民工子女高輟學率、高犯罪率等社會問題。

農民工文化教育程度普遍偏低。農民工文化教育程度普遍偏低，缺乏專業的勞動技能，是使其在就業競爭中處于劣勢的重要原因之一。在農民工的文化程度構成中，文盲占1.5%，小學文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中文化程度占13.2%。⑤由于大部分農民工缺乏專業勞動技能，在人力資源市場，用工結構性短缺的情況普遍，企業招工難、農民工就業難的“兩難”問題突出。此外，農民工法律知識欠缺，法律意識薄弱。截止2011年，農民工與雇主或單位簽訂勞動合同的占43.8%。⑥農民工參與工會的比例不高，在維權方面，通過法律途徑解決勞動糾紛的意識缺乏，甚至有少數人采用暴力等非法方式謀求權益。

農民工權益保障的出路

從制度層面解決農民工的待遇問題。首先，深化戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化。要建立合理的戶籍制度，使戶籍制度回歸到最初的管理功能。當前我國政府已經圍繞農民工市民化展開試點，在農民工市民化方面的探索主要分為三種途徑：一是實行全面的戶籍制度改革；二是實行居住證制度改革，即持有居住證的外來人口在工作、生活等方面可享受本地居民待遇；三是為農民工提供基本的公共服務，逐步實現公共服務均等化。其次，推進現行就業制度改革，健全覆蓋城鄉的就業服務體系。逐步破除勞動者就業的地域性限制，為就業者提供公平競爭的有效平臺。政府要加快統籌城鎮就業和農村富余勞動力轉移，建立統一規范的人力資源市場，健全覆蓋城鄉的就業服務體系，逐步形成城鄉勞動者平等就業的制度。加快完善面向農民工的就業援助制度，及時幫助他們解決就業中面臨的難題。同時，規范和協調勞動關系，大力培育勞動力市場中介組織，提供及時準確的信息服務，增強市場透明度，為農民工提供更多適合的崗位。最后，健全利益訴求渠道，完善農民工利益實現的保障機制，積極吸引農民工加入工會組織，充分利用和發揮工會的作用。加強工會對“老鄉會”、“同鄉會”等農民工自力維權組織的引導，發揮民間工會的積極作用。此外，不斷拓寬和暢通農民工權益保障途徑，充分發揮新聞輿論、大眾媒體的監督作用，建立農民工維權網站，開通農民工熱線電話、信箱、微博服務等，增強媒體真實性和公眾言論自由性，發揮信息雙向互動的平臺效用。

健全實現農民工權益保障的法律法規。完善農民工法律，健全農民工實現權益保障的法律法規。農民工在合法權益受到侵害時，急需得到國家的法律援助，必須完善維護農民工權益的法律援助體系，加大公用財政對農民工法律援助的保障支持力度。⑦立法部門要制定和完善有關農民工權益保障的法律法規，使農民工在權益訴求中有法可依。在此基礎上，企業、用工單位必須做到有法必依。用人單位要嚴格執行勞動合同制度，建立權責明確的勞動關系，對侵犯農民工權益，拒絕農民工利益訴求的案件，在案情明確、證據確鑿的前提下，應當做到及時立案、及時查處、迅速執行。此外，法院應逐步縮小法律訴訟的限制條件、縮短訴訟時間、縮減訴訟程序、降低訴訟成本，提高司法的透明度和公正度。案件審理之后還要及時監督執行情況，對執法不嚴、違法不究的情況加大懲罰力度。各地法律援助機構也應該盡職盡責，認真貫徹、落實法律援助制度，加強協作，提高法律維權效力。

加快推進農民工及其子女教育公平。解決農民工子女接受教育不公的問題，最根本的是打破戶籍制度的限制，調整教育體制，破除本地戶籍學生和非本地戶籍學生的界限，保障農民工子女享有同城市子女同等的受教育權利。政府要加大對農民工子女教育的財政投入，完善教學辦學機制，提高農民工子弟學校的師資力量。同時，重視宣傳教育，在學校、社會逐步營造尊重農民工子女，推動教育公平的良好氛圍。此外，要重視農民工的文化權益，注重人文關懷，加大對農民工精神文化建設的關注和投入，建立以傳播媒介為主要載體、以休閑資源配置為手段、以企業文化建設為依托的面向農民工的文化平臺，采取多種方式和途徑豐富農民工的文化生活。

政府引導就業，農民工自主創業，最大限度實現自身價值。近年來，政府高度關注、引導、支持農民工返鄉或者在城市創業。當前的大部分農民工權益訴求正在從經濟需求向發展需求轉變，能生存是基礎，能發展，在城市扎根才現實。⑧積極提倡有能力、經驗、資金的農民工實現自主創業，這是實現農民工權益保護和自身價值的有效途徑。為進一步促進農民持續增收，加快農業發展，國家相繼出臺了低息的創業信貸、優惠的稅收利率、方便的工商管理服務、免費的就業指導和技能培訓等一系列優惠政策，這為農民工的自主創業提供了多方面便利條件。農民工應積極轉變傳統保守觀念，主動學習相關法律知識，不斷開闊眼界充實自己。充分發揮農民工的集體作用，主動加入工會組織，積極參加社會保險，依法同企業簽訂勞動合同，踴躍參加專業技能培訓，不斷提高自身的思想道德水平和科學文化水平，展現農民工自身的風采，為將來的就業及自主創業打下堅實基礎，最大限度實現自身價值。

（作者單位：南京師范大學公共管理學院）

【注釋】

①④⑤⑥國家統計局：“2011年我國農民工調查監測報告”，http：//www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm。

②韓俊：“農民工市民化與公共服務制度創新”，《人大復印資料》，2013年第2期。

③刁乾鶴：“論農民工勞動權益的法律保護”，《長春理工大學學報》，2013年第6期。

⑦呂軍書：“農民工權益法律保護與和諧社會建設—兼論新生代農民工問題”，《前言》，2010年第19期。

⑧姚雪青：“能發展，扎根城市才現實”，《人民日報》，2013年6月23日。

責編/王坤娜